隨著我國改革開放的不斷深入，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展突飛猛進(jìn)，城市化建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)日新月異，經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境的惡化，使得致災(zāi)因素增多，加之，我國正處在社會轉(zhuǎn)型期，也是各類事故、災(zāi)害的多發(fā)期和社會矛盾集中期，災(zāi)害的群發(fā)性和鏈狀特征越來越突出，傳統(tǒng)的“分地區(qū)、分部門、分災(zāi)種”的防災(zāi)減災(zāi)體系已經(jīng)越來越不適應(yīng)科學(xué)發(fā)展觀所提出的可持續(xù)發(fā)展的要求，公共安全的問題日益成為人們關(guān)注的重要課題。《中國21世紀(jì)初可持續(xù)發(fā)展行動(dòng)綱要》在加強(qiáng)災(zāi)害綜合管理方面首次提出要加強(qiáng)災(zāi)害的管控能力，國家第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要第四十一章“加強(qiáng)公共安全建設(shè)”中指出：“完成改革發(fā)展的任務(wù)，必須保持長期穩(wěn)定的社會環(huán)境。要強(qiáng)化社會公共安全意識，加強(qiáng)公共安全能力建設(shè)，提高公共安全保障水平，維護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，確保社會穩(wěn)定。”“十二五”規(guī)劃第四十一章“健全突發(fā)事件應(yīng)急體系”中指出：“ 堅(jiān)持預(yù)防與應(yīng)急并重、常態(tài)與非常態(tài)結(jié)合的原則，建立健全統(tǒng)一指揮、結(jié)構(gòu)合理、反應(yīng)靈敏、保障有力、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的國家突發(fā)事件應(yīng)急體系，提高危機(jī)管理和風(fēng)險(xiǎn)管理能力。健全應(yīng)急管理組織體系，完善應(yīng)急預(yù)案體系，強(qiáng)化基層應(yīng)急管理能力。加強(qiáng)應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)，建立以專業(yè)隊(duì)伍為基本力量，以公安、武警、軍隊(duì)為骨干和突擊力量，以專家隊(duì)伍、企事業(yè)單位專兼職隊(duì)伍和志愿者隊(duì)伍為輔助力量的應(yīng)急隊(duì)伍體系，提高生命救治能力。建立健全應(yīng)急物資儲備體系，加強(qiáng)綜合管理，優(yōu)化布局和方式，統(tǒng)籌安排實(shí)物儲備和能力儲備。建立健全應(yīng)急教育培訓(xùn)體系。完善特大災(zāi)害國際救援機(jī)制。”溫家寶同志在《牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀》的講話中指出：“加強(qiáng)社會管理，必須加快建立健全各種突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制，提高政府應(yīng)對公共危機(jī)的能力”。“十一五”期間，我國發(fā)生了“5.12”汶川大地震、冰雪災(zāi)害、洪澇災(zāi)害，特別是2010年又連續(xù)發(fā)生了“4.14”玉樹大地震，“7.16”大連油庫火災(zāi)，“8.8”舟曲特大泥石流災(zāi)害，“11.15”上海高層建筑死亡58人的特大火災(zāi)等，雖然這些災(zāi)害事故在黨中央國務(wù)院的正確而堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)下，得以妥善處理，也給我們留下了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)和深刻教訓(xùn)。反思這些災(zāi)害事故的發(fā)生及搶險(xiǎn)救援的實(shí)施，借鑒國外消防及應(yīng)急救援發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，深感我國現(xiàn)行消防及應(yīng)急救援體制改革勢在必行。公安部領(lǐng)導(dǎo)在檢查消防工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，消防部隊(duì)要從著重體制機(jī)制上來研究考察消防工作，要借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，大膽創(chuàng)新，要建設(shè)現(xiàn)代化的公安消防鐵軍。因此，筆者就現(xiàn)行消防及應(yīng)急救援體制存在的問題及今后改革的方向，談點(diǎn)粗淺認(rèn)識與大家共同商榷。

一、我國現(xiàn)行消防及應(yīng)急救援體制存在問題的分析

(一)我國應(yīng)急救援隊(duì)伍體系的現(xiàn)狀，不利于中央和地方各級政府防災(zāi)減災(zāi)作用的發(fā)揮。

1、消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為政府的一個(gè)第二層職能機(jī)構(gòu)，缺乏權(quán)威性，難以有效監(jiān)督制約消防違法違規(guī)行為。一是消防專業(yè)規(guī)劃的制訂和落實(shí)不力。建設(shè)規(guī)劃和土地部門在城市規(guī)劃中往往忽視消防及應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃，城市消防安全布局和消防設(shè)施及隊(duì)站建設(shè)先天不足。即使政府出臺了消防專業(yè)規(guī)劃，由于不能有效監(jiān)督，最終難以得到較好落實(shí)。有關(guān)部門在城市規(guī)劃和建設(shè)中視消防規(guī)劃而不見，隨意更改規(guī)劃，占用規(guī)劃的消防站用地、消防車道、消防給水設(shè)施，或變更安全布局和防火間距。當(dāng)消防部門察覺時(shí)，已為時(shí)已晚。所以造成城市特別是鄉(xiāng)、村消防站，消防水源，消防應(yīng)急通道不足，不能有效進(jìn)行滅火救援工作。如某省會城市，1998年就由專家論證、政府批準(zhǔn)出臺了該市消防專業(yè)規(guī)劃，規(guī)劃中要修建21個(gè)消防站，2個(gè)特勤站，以達(dá)到30個(gè)站的規(guī)模。而在之后的若干年里，工業(yè)園區(qū)和房地產(chǎn)開發(fā)如雨后春筍，消防隊(duì)站卻一個(gè)未增加，當(dāng)消防部門不斷督促落實(shí)消防站用地時(shí)，原來規(guī)劃的情形已完全變了樣，造成該市消防安全布局和消防隊(duì)站建設(shè)的先天不足。由于消防隊(duì)站不足，加之道路擁堵，發(fā)生災(zāi)害事故，特別是重大災(zāi)害事故時(shí)，消防救援人員和裝備無法及時(shí)到達(dá)，從而延誤救災(zāi)和搶救生命的最佳時(shí)機(jī)。二是消防監(jiān)督檢查和滅火救援預(yù)案難以落實(shí)。特別是轄區(qū)內(nèi)市政建設(shè)、重點(diǎn)項(xiàng)目很容易受政府領(lǐng)導(dǎo)和權(quán)威部門插手干預(yù)，難以實(shí)施有效的消防監(jiān)督檢查，導(dǎo)致這些單位火災(zāi)隱患難以整改。由于情況不明，滅火預(yù)案也無法制定，一旦發(fā)生火災(zāi)，往往貽誤滅火戰(zhàn)機(jī)。對一些涉及到群眾生活等切身利益，但又存在重大火災(zāi)隱患的單位和建筑物難以實(shí)施消防行政處罰，特別是關(guān)停處罰難以落實(shí)。三是消防裝備和業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)不能有計(jì)劃按比例地進(jìn)行常態(tài)化投入。出了事或消防部門要一點(diǎn)投入一點(diǎn)，沒有長效投入機(jī)制。四是消防產(chǎn)品的生產(chǎn)、流通、使用缺乏有效監(jiān)管。雖然我國消防產(chǎn)品生產(chǎn)由質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)，流通由工商部門負(fù)責(zé)，使用由消防部門負(fù)責(zé)監(jiān)督，但這種機(jī)制大有漏洞，由于消防產(chǎn)品的專業(yè)性強(qiáng)，使用者一般難以識別優(yōu)劣，等不合格產(chǎn)品到了使用單位，消防部門在檢查中發(fā)現(xiàn)已為時(shí)過晚。消防應(yīng)急救援裝備、車輛，國外進(jìn)口的價(jià)格昂貴，國內(nèi)產(chǎn)品由于研發(fā)、生產(chǎn)、使用相脫節(jié)，缺乏有效監(jiān)管，質(zhì)量難以保證。裝備的科學(xué)性、實(shí)用性、人性化等先進(jìn)性方面也落后于國外產(chǎn)品，形成了各地消防應(yīng)急救援部隊(duì)裝備因經(jīng)濟(jì)條件不同而五花八門的局面，消防應(yīng)急救援部隊(duì)在訓(xùn)練、執(zhí)勤備戰(zhàn)及滅火救援中難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一訓(xùn)練標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一作戰(zhàn)指揮和有效協(xié)作配合。

2、應(yīng)急救援隊(duì)伍重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)。政府應(yīng)急辦不具備常態(tài)預(yù)測、預(yù)警和部署預(yù)防的功能，也不具備權(quán)威性，不能協(xié)調(diào)各方、不能緊急調(diào)配搶險(xiǎn)救援過程中所需要的各種資源，作用發(fā)揮不明顯。日本沙林毒氣事件后，我國各地消防部隊(duì)相繼建立了消防特勤隊(duì)。隨著近年來汶川大地震、玉樹地震、洪澇、冰雪、疫情、礦難和山體滑坡、泥石流及重特大火災(zāi)的不斷發(fā)生，國家要求各地依托公安消防部隊(duì)組建重大災(zāi)害應(yīng)急救援隊(duì)伍，但同時(shí)各兵種、各部門、各行業(yè)的各類應(yīng)急救援隊(duì)伍也應(yīng)運(yùn)而生。國家有緊急救援隊(duì)、地震救援隊(duì)，還有各部門、各行業(yè)、各軍警部隊(duì)的救援隊(duì)。“據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國現(xiàn)有各類應(yīng)急救援人員50余萬，分散于多個(gè)部門和行業(yè)，網(wǎng)絡(luò)化程度很低”。這種分地區(qū)、分部門、分行業(yè)、分災(zāi)種、分兵種建立的應(yīng)急救援體系，存在功能單一重復(fù)、各自為政、資源浪費(fèi)，尤其是各類未經(jīng)專業(yè)訓(xùn)練的民辦救援隊(duì),裝備簡陋,缺乏專業(yè)知識和技術(shù)，救援效率低等弊端。如“4.14”玉樹地震，“8.8”舟曲泥石流災(zāi)害，各路人馬蜂涌而至，有國家救援隊(duì)、國家地震救援隊(duì)、公安消防救援隊(duì)、政府部門、地方各單位臨時(shí)組建的各類救援隊(duì)，還有解放軍、武警等，致使在狹小的地域內(nèi)，人滿車滿為患。這些救援隊(duì)各自為戰(zhàn)，相互之間沒有溝通協(xié)作之說。加之由于沒有按地域和氣候差異特點(diǎn)劃分協(xié)作支援的片區(qū)，低海拔和南方省份來到高原的救援人員由于氣候水土不適應(yīng)，根本沒有戰(zhàn)斗力。因此，發(fā)生災(zāi)害事故時(shí)，如果沒有一個(gè)“職責(zé)明確、結(jié)構(gòu)完整、功能全面、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)高效”的應(yīng)急救援體系，勢必造成人力、物力、財(cái)力上的很多浪費(fèi)，最終還是靠政府主要領(lǐng)導(dǎo)“采取臨時(shí)性行政措施來實(shí)施應(yīng)急救援。各部門各行業(yè)都放下本身的職能工作，去做一件事，導(dǎo)致了過高的行政成本”，許多部門行業(yè)實(shí)際上只是在追求“形象”。而以消防部隊(duì)為主干的重大災(zāi)害應(yīng)急救援隊(duì)伍，雖然是常備部隊(duì)，但也難以有效地協(xié)調(diào)配置分散在其他部門的救災(zāi)資源，發(fā)揮其他部門的職責(zé)，形成協(xié)同作戰(zhàn)，發(fā)揮整體應(yīng)急救援能力。