在發(fā)達(dá)國(guó)家之中，德國(guó)在應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)方面具有許多特色的做法。在這個(gè)8000萬(wàn)人口的國(guó)度，建立起了多達(dá)180萬(wàn)人的、以志愿者為主體的龐大的應(yīng)急救援隊(duì)伍。[1]德國(guó)應(yīng)急救援隊(duì)伍如何建設(shè)，有哪些特點(diǎn)，如何運(yùn)作，其經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)應(yīng)急救援隊(duì)伍探索性地建設(shè)階段，具有不少啟示性意義。
一、 德國(guó)救援隊(duì)伍：構(gòu)成與特點(diǎn)
德國(guó)應(yīng)急救援隊(duì)伍主要由消防、聯(lián)邦技術(shù)救援署、紅十字會(huì)、馬耳他騎士戰(zhàn)地服務(wù)中心、工人助人為樂(lè)聯(lián)盟、生命救助協(xié)會(huì)、約翰尼特事故救援等綜合救援、技術(shù)救援機(jī)構(gòu)、醫(yī)療救護(hù)和專(zhuān)業(yè)救援等組織(見(jiàn)表1)。凌學(xué)武在其《德國(guó)應(yīng)急救援中的志愿者體系的特點(diǎn)與啟示》一文中對(duì)這些機(jī)構(gòu)的歷史發(fā)展、組織職能、人員構(gòu)成等進(jìn)行了較為清晰地概述，本文對(duì)此不再贅述。
德國(guó)的上述救援機(jī)構(gòu)都相互獨(dú)立，實(shí)際上彼此之間都有相互聯(lián)系。這種聯(lián)系也反映出了德國(guó)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)十分獨(dú)特的特點(diǎn)，具體可用五個(gè)“相結(jié)合”來(lái)歸納：
一是救援與救護(hù)相結(jié)合。在德國(guó)，消防隊(duì)伍和醫(yī)療救護(hù)隊(duì)伍(特別是紅十字會(huì))是應(yīng)急救援的第一響應(yīng)者，肩負(fù)著所有突發(fā)事件的第一時(shí)間應(yīng)急處置工作。所有消防員都需要掌握必備的基礎(chǔ)性醫(yī)療救護(hù)知識(shí)，并在應(yīng)急救援時(shí)對(duì)傷者進(jìn)行第一時(shí)間的醫(yī)療救護(hù)。除此之外，救援和救護(hù)相結(jié)合還表現(xiàn)為：在德國(guó)大部分地區(qū)，消防隊(duì)和醫(yī)療救護(hù)機(jī)構(gòu)公用一個(gè)場(chǎng)所辦公或共享接警信息，并在接到求救信息時(shí)同時(shí)出動(dòng)救援力量。
二是綜合與專(zhuān)業(yè)相結(jié)合。由于消防隊(duì)伍是第一時(shí)間救援力量，處置的事件多種多樣，因此要求其必須是一支綜合性的救援隊(duì)。而“綜合”的必然結(jié)果是，無(wú)法做到各種救援技能都很專(zhuān)業(yè)，只能是“廣而泛”。所以，對(duì)大部分消防隊(duì)而言，除了滅火救援技能之外，其掌握的其他技能都只是基礎(chǔ)性的。為了彌補(bǔ)這種不足，就需要借用專(zhuān)業(yè)的救援力量進(jìn)行支持，消防之外的其他組織正是補(bǔ)充性的專(zhuān)業(yè)力量，在各自專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮著重要的支持作用。特別值得指出的是，在這些專(zhuān)業(yè)性組織中，聯(lián)邦技術(shù)救援署(THW)是一支非常強(qiáng)大的力量。THW的所有成員除了掌握和消防隊(duì)同樣的基礎(chǔ)救援技能之外，還可根據(jù)自身愛(ài)好接受其他更為專(zhuān)業(yè)的救援培訓(xùn)。作為一個(gè)在全國(guó)有668個(gè)地方協(xié)會(huì)的機(jī)構(gòu)，THW建立了13種專(zhuān)業(yè)救援隊(duì)伍，并根據(jù)各地實(shí)際需要而分配到地方協(xié)會(huì)或地區(qū)分局和州協(xié)會(huì)之中。這13種專(zhuān)業(yè)隊(duì)為：基礎(chǔ)設(shè)施、供電、照明、定位、泵水、水險(xiǎn)、清障、爆破、后勤和物流、指揮通訊、水凈化、搭橋、油污。各專(zhuān)業(yè)隊(duì)根據(jù)器材配備的不同，又可分為不同的類(lèi)別。
當(dāng)發(fā)生特殊災(zāi)害而需要專(zhuān)業(yè)力量支援時(shí)，這些專(zhuān)業(yè)救援隊(duì)的作用舉足輕重。
三是專(zhuān)職與兼職相結(jié)合。可以想象，德國(guó)這么龐大的應(yīng)急救援隊(duì)伍，若完全通過(guò)專(zhuān)職人員是不能實(shí)現(xiàn)的，必須是大量調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，利用志愿救援服務(wù)。在德國(guó)，消防隊(duì)伍有三種類(lèi)型：職業(yè)消防隊(duì)、志愿消防隊(duì)和義務(wù)消防隊(duì)。其中，職業(yè)消防隊(duì)員屬于公務(wù)員，由政府供養(yǎng);義務(wù)消防隊(duì)員則是為了抵消某種義務(wù)工作(如兵役)而加入消防隊(duì)伍的人員。根據(jù)法律，德國(guó)只有人口達(dá)到8至10萬(wàn)(具體標(biāo)準(zhǔn)由各州決定)的地區(qū)才設(shè)立職業(yè)消防隊(duì)。[2]因此，在全德130萬(wàn)的消防員中，絕大部分都是志愿者。THW的模式也是如此，在全國(guó)8萬(wàn)名人員中，只有800多人是專(zhuān)職人員，僅占1%。這些專(zhuān)職人員包括THW的救援培訓(xùn)學(xué)校的教師，地區(qū)分局、州協(xié)會(huì)和總部的管理人員。所有THW地方協(xié)會(huì)層級(jí)以下的人員均為志愿者。馬耳他騎士戰(zhàn)地服務(wù)中心、工人助人為樂(lè)聯(lián)盟、生命救助協(xié)會(huì)、約翰尼特事故救援等組織則更是純粹的志愿者組織。
四是政府與社會(huì)相結(jié)合。雖然應(yīng)急救援人員絕大部分都是志愿者，但并不意味著德國(guó)政府對(duì)于應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)的投入很薄弱，而是采取一種政府資源與社會(huì)力量相結(jié)合的方式。具體做法是：政府出錢(qián)、社會(huì)出人。救援人員大部分都是來(lái)自社會(huì)的志愿者，他們自身的管理采取的也是一種社會(huì)自治方式，如領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)成員選舉產(chǎn)生。政府則對(duì)救援隊(duì)伍建設(shè)所需的場(chǎng)地、設(shè)備及維護(hù)、人員培訓(xùn)等提供財(cái)政支持。當(dāng)然，救援組織也可以法律允許的范圍內(nèi)接受贈(zèng)款，較為富裕的地區(qū)亦可自行投入建立自己的消防隊(duì)或消防站。
五是地方與聯(lián)邦相結(jié)合。在聯(lián)邦制度下，德國(guó)的應(yīng)急管理職能歸屬地方，因此在救援隊(duì)伍建設(shè)上也主要依靠地方力量。但這并不表示聯(lián)邦政府不投入應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)或不參與地方應(yīng)急救援。實(shí)際上，THW就是一個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，由聯(lián)邦內(nèi)政部垂直管理，但其人員則在經(jīng)地方救援隊(duì)伍或地方政府請(qǐng)求時(shí)迅速參與當(dāng)?shù)鼐仍?，而?duì)伍建設(shè)經(jīng)費(fèi)和救援產(chǎn)生費(fèi)用均由聯(lián)邦政府出資。在一些地區(qū)，地方政府也會(huì)出資購(gòu)買(mǎi)一些救援設(shè)備交由當(dāng)?shù)氐腡HW地方協(xié)會(huì)，以用于當(dāng)?shù)氐膽?yīng)急救援。
二、 德國(guó)救援指揮：分權(quán)與協(xié)調(diào)
由于救援組織的多元化、社會(huì)化和條塊并蓄，德國(guó)應(yīng)急救援的指揮協(xié)調(diào)體系相對(duì)復(fù)雜，但因較為合理的分權(quán)而在實(shí)際救援中彰顯效率，大體表現(xiàn)為四個(gè)方面。
首先，聯(lián)邦與地方相分權(quán)。在德國(guó)，參與應(yīng)急管理的既有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)(如聯(lián)邦內(nèi)政部、聯(lián)邦警察、THW)，也有聯(lián)邦州(如州內(nèi)政部、州警察)和地方機(jī)構(gòu)(如縣政府、消防)。但在這個(gè)聯(lián)邦制的國(guó)家，應(yīng)急救援的職責(zé)在各層級(jí)政府之間有著明確的劃分。只有在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，聯(lián)邦才擔(dān)負(fù)公民保護(hù)的責(zé)任。和平時(shí)期的災(zāi)難則由16個(gè)聯(lián)邦州負(fù)責(zé)。聯(lián)邦重點(diǎn)負(fù)責(zé)支持與設(shè)備提供，聯(lián)邦州則負(fù)責(zé)縣/市的財(cái)政支持與協(xié)調(diào)資源與報(bào)告體系。至于應(yīng)急救援的指揮權(quán)，則由縣/市政府的領(lǐng)導(dǎo)者或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。上一級(jí)政府只有在縣/市發(fā)出請(qǐng)求或事件影響跨區(qū)域時(shí)，才可以參與到應(yīng)急救援之中，但這種參與只發(fā)揮協(xié)調(diào)或應(yīng)急保障的作用，而不取代或削弱縣/市政府對(duì)于各自轄區(qū)的應(yīng)急救援指揮權(quán)。
