責任規定不夠周延

政府責任銜接問題。《突發事件應對法》關于責任規定不夠周延問題主要體現在政府責任的規定上。從理論上講，政府在突發事件應對的各個階段的責任應該成體系，即前一階段責任的實現應該能夠支撐后一階段責任的實現，但《突發事件應對法》的規定并不周延。比如，第四十四、四十五條規定，政府在預警階段應該采取 “組織有關部門和機構、專業技術人員、有關專家學者，隨時對突發事件信息進行評估……”的措施。如果政府事先沒有準備，在預警階段組織技術人員和專家學者的任務就難以完成，所以政府這一責任的實現就依賴于政府此前的準備責任;又如，第四十六條規定，對即將發生或已經發生的社會安全事件，縣級以上地方政府及主管部門是向上一級政府及主管部門報告的法定機關。而社會安全事件，尤其是基層的安全事件往往表現出群體性，最容易知悉這類事件可能發生的主體是個體公民和村委會、居委會等基層自治組織，雖然第三十八條也規定了公民、法人和其他組織應報告獲悉的信息，但第二十一條僅規定居委會和村委會應當及時調解可能引發社會安全事件的糾紛，如果法律不授權縣級政府可以在突發事件問題上賦予這些基層組織以一定職責(僅僅在報告問題上的有限的責任)，那么，第四十六條的規定，即使能實現，恐怕社會安全事件也已發生很久了。既然應對的事件具有突發性，那么政府就有責任在預防和準備階段先實現這一責任。再如，第五十三條規定，履行統一領導職責或組織處置突發事件的人民政府應當發布有關突發事件事態發展和應急處置工作的信息，而且對這種“發布”的法定要求是“統一、準確、及時”。事實上，在當今信息傳播渠道如此多元的社會，要做到這一點非常難，除非政府強制封鎖信息。而且第十條也將“應對突發事件的決定、命令，應當及時公布”作為一項原則性的要求在總則部分就規定了下來，那么有關政府要完成第五十三條的責任，就必須事先建立突發事件信息權威發布制度，即縣級以上的地方各級政府都建立或確定自己的信息發布平臺和渠道，事先向社會公布，政府只有先實現這一責任，才能保證第五十三條責任的實現。另外，這樣做的好處還在于可以保證信息真實自由，有效減少和防止歪曲報道，降低信息管理成本，同時也可制約政府借信息“管理”之名行規避信息發布“及時”之實。

為此，建議增加政府兩項責任：一、政府應當事先組建與突發事件有關的包括技術人員和專家、學者在內的團隊，并將之用于突發事件分析、評估、咨詢、培訓等各項活動;二、政府應當建立突發事件信息權威發布制度，以整合突發事件應對的諸如公布危險源和危險區域、采取的措施、應對的建議忠告、調查結果，發布預警警報、預測信息、評估結果、應急處置工作的信息等需要。同時，增加一項授權，即在法律授權下，政府可以賦予基層組織以某些特定職責。

政府責任與有關單位責任的銜接問題。責任規定不夠周延也體現在政府責任和有關單位責任規定的銜接上。有關單位的責任規定主要體現在《突發事件應對法》的第二十二、二十三、二十四、五十六、六十四條，與政府責任規定關聯甚大的是第六十四條。第六十四條規定的責任主體是生產經營單位，適用于規范事故災難和公共衛生事件的應對，政府對單位負有監管責任，所以政府責任與單位責任之間存在規定上的銜接。這種銜接與政府自身責任銜接不同，同體責任銜接關注的是職責的更好履行，異體責任銜接關注的是責任如何合理分擔而不至于發生事故后無法確定責任。比如第六十四條規定，“未按規定采取預防措施，導致發生嚴重突發事件的”應該按該條第一款規定追究責任，而這一規定是附有條件的，即追究責任是以“導致發生嚴重突發事件”⑨為前提的。換句話說，發生一般性的突發事件，雖然有關單位免責，但政府仍然要為此類情形負責，因為第六十三條規定的是政府的嚴格責任，不以突發事件的嚴重程度作追責前提。另一種可能是，政府盡到了監管責任，有關單位也按法律規定和政府要求采取了預防措施、消除了已發現的隱患，但還是發生了嚴重的突發事件。這種情況下，如何確定責任呢?首先，有關單位無違法事實，雖有損害后果，但不能追究法律責任;政府盡到了監管責任，也不應該承擔法律責任，于是出現責任真空。對于上述情形，建議在無損害結果的情形下，政府應承擔嚴格責任;無違法事實情況下，有關單位應承擔嚴格責任。這樣，既可保證不出現責任真空，也可保證政府和有關單位在突發事件應對上不會存在任何僥幸心理。第三種可能是，政府盡到了監管的責任，比如剛剛發現問題;有關單位也立即采取措施，比如積極消除隱患，但嚴重的突發事件還是發生了，如何追究責任?似乎都應該追究責任，又似乎都不。為此，建議都追究責任。因為“責任的核心在于必須對某事作出回應，或者必須對某事有所交代。”⑩對于突發事件而言，法律的仁慈就可能以嚴重的損失為代價。所以，實現政府責任與有關單位責任的銜接十分必要。

預期責任和過去責任的銜接問題。如果說法律對預期責任有所回應，對過去責任事先有所交代是一種理想狀態的話，那《突發事件應對法》顯然沒有達到如此狀態。如該法第六十三條規定的第七種情形，是對諸如“禁止任何單位和個人截留、挪用、私分或者變相私分應急救援資金和物資”等禁止性規范的過去責任規定，但該法并無相應的預期責任的規定。該法有不少的預期責任找不到任何回應，尤其是那些政府和特定單位之外的主體的“義務”，沒有任何落實辦法。有人會認為，“在一個運作良好的法律制度里，大多數人在大多數時候都會遵守預期責任，而毫不理會因為不遵守的行為而被施加過去責任的可能性。”11但如果沒有必要的以“制裁”作為威懾后盾的過去責任規定，也就難以保證大多數人會遵守預期責任。應對突發事件容不得有絲毫疏忽和懈怠，稍有閃失，責任“可能”就變成“現實”。因此，必須讓法律的每一項責任或義務的規定都能得到落實，即使不靠法律本身，也應通過其他途徑來實現。那么，有些預期責任為什么得不到落實?又當如何解決呢?首先，除自決性義務和倫理性義務不宜采用法律強制措施外，其他職責性義務可以施加某種類法律式的強制措施來保證落實;其次，法律之所以沒有規定制裁措施，是因為不履行這些職責一般不會導致突發事件產生和害結果，它們只是“采取預防措施”、“及時發布警報”、“及時采取措施”、“處置得當”這些與突發事件應對直接相關的強制性責任要求的“前置責任”12，因而立法技術上不容易(或許立法者就認為沒必要)同時設定強制性規定;第三，這些職責性的義務可以通過“縱向到底，橫向到邊”的應急預案體系事先解決，并可通過行政檢查措施加以落實。即便如此，某些義務還是應該由法律直接規定制裁措施。

的確，法律規定無需面面俱到，但情勢的變化有時可能讓制定法律時不太重視的問題在實施中變得異常突出，這時就應該通過修訂法律加以解決。比如第二十條以及相類似的第五十三條所規定的政府應該公布突發事件相關信息的義務，在當初立法時問題并不突出，但是，2008年5月《中華人民共和國政府信息公開條例》實施后，公眾的知情權要求日益強烈。此后發生的包括貴州“甕安事件”在內的一系列突發事件說明，政府信息公開不統一、不準確、不及時往往是突發事件激化升級的重要原因。這就需要法律作出強制性的規定，明確不公開相關信息的法律責任。又如第二十六條規定政府建立應急救援隊伍的義務很容易被忽視，而且應急救援隊伍的建設所耗費的人力、物力、財力可能與突發事件出現的機率嚴重不對稱，使地方政府也不太重視。但應急救援隊伍的重要性是不言而喻的，直接關系到突發事件應對的成敗，已發生過的SARS疫情、南方地區雨雪冰凍災害、汶川大地震因救援人員不足所導致應急不力的事實足以說明此問題。另外，第三十條規定各級學校要進行應急知識教育，并責令教育主管部門監督。應急知識教育和組織學生進行應急演練都很重要。因為要提高全民族應急意識，關鍵要看學校教育。教授學生應急知識，培養學生的應急能力，無論是著眼于現實，還是著眼于未來都非常有益。汶川大地震時，如果我們的學生都能像日本小學生那樣，從聽到地震警報到實施躲避，能在一分鐘內完成，13那么，那場地震中的學生傷亡可能會小很多。當然，各類應急知識可以全面普及，應急演練應考慮地域差異有計劃地進行，但必須有制裁措施予以保障。

為此，建議：一、根據突發事件應對的特點，適當考慮預期責任和過去責任的銜接，將那些與突發事件應對關系至切的預期責任設置成可制裁的過去責任;二、對于那些沒有設定制裁措施以確保預期責任之實現的，可通過黨政問責體系來完成。

法律責任主體的缺失

《突發事件應對法》規定的責任主體有很多，但可追責的主體主要是政府和有關單位。法律責任主體的缺失，給法律實施帶來的問題，表現在如下幾個方面：

一、負責機關的責任歸屬問題。《突發事件應對法》第七條第一款規定：“縣級人民政府對本行政區域內突發事件的應對工作負責;涉及兩個以上行政區域的，由有關行政區域共同的上一級人民政府，或者由各有關行政區域的上一級人民政府共同負責。”這一規定與第四條規定的“屬地管理”就不一致。如果突發事件涉及兩個縣，而這兩個縣又分屬兩個省，如何確定負責主體并實施管理呢?因

為“責任”，無論人們對它如何理解，似乎都要求有某種控制，14既然分屬兩個省的有關行政區域的上一級政府之間沒有任何隸屬與控制關系，那么，這一問題就有可能演變為：當一個縣處置突發事件不當是因為另一個縣采取預防措施不當所造成時，如何確定負責機關，又如何追究責任呢?“共同負責”的規定有可能為共同負責主體逃避責任留下隱患，從而形成推諉塞責、無人管理、無法追責的局面。事實上，涉及兩個行政區域的突發事件一般不是縣級人民政府能獨自解決了的，如果發生涉及兩個省的突發事件，通常要上報國務院并由其統一協調應對。即使在這種情況下，縣級人民政府仍然是應對活動的主體，無論考慮突發事件應對活動的哪個環節，都不太可能由兩個省的兩個市或縣共同負責解決問題。縣級政府總是具體事件的處置者，承擔應對責任;而縣級以上的政府領導對應急處置工作，應負領導責任。所以，這種“共同負責”的規定不必寫入法律，否則很容易出現討價還價、延誤突發事件應對的不利后果。