引言

從不斷加大的地震演習(xí)力度可以看到，建立突發(fā)性災(zāi)害事件應(yīng)急機(jī)制已成為政府公共管理的重要內(nèi)容，十七屆三中全會(huì)提出：“建立健全各種預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制，提高政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和風(fēng)險(xiǎn)的能力”。中共中央總書記、國家主席胡錦濤也把應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和復(fù)雜局面的能力提到“黨的執(zhí)政能力的重要方面”的高度，要求我們居安思危，做好思想準(zhǔn)備、機(jī)制準(zhǔn)備、預(yù)案準(zhǔn)備和工作準(zhǔn)備。這些都表明，我國災(zāi)害管理工作開始進(jìn)入了一個(gè)新的調(diào)整和發(fā)展時(shí)期。

一、地震應(yīng)急救援及演練預(yù)案的特點(diǎn)

1、地震應(yīng)急救援及演練預(yù)案應(yīng)具有整體性

地震應(yīng)急救援及演練預(yù)案應(yīng)顯示整體調(diào)控的能力，各應(yīng)急專業(yè)不僅能依據(jù)預(yù)案，從事所規(guī)定任務(wù)范圍內(nèi)的各項(xiàng)準(zhǔn)備上作和應(yīng)急行動(dòng)，而且能清楚自己在整體中所處的地位和應(yīng)發(fā)揮的作用。因此，預(yù)案內(nèi)容必須具體各應(yīng)急專業(yè)組織之間，消防部隊(duì)和駐軍及地方之間，上下級(jí)之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。預(yù)案對(duì)各應(yīng)急專業(yè)組織的任務(wù)及行動(dòng)安排，既要注意符合其專業(yè)特性，更要注意圍繞地震應(yīng)急、演練的總體目標(biāo)和上級(jí)的總體意圖，使各應(yīng)急救援專業(yè)組織能在全局中充分發(fā)揮作用。為了保持預(yù)案的整體性，必須明確任務(wù)分工，具體規(guī)定各部門(單位)的職責(zé)和任務(wù)，切不可含混不清，以免任務(wù)發(fā)生疏漏。

2、地震應(yīng)急救援及演練預(yù)案應(yīng)具有兼容性

兼容原則在預(yù)案中要有具體的體現(xiàn)，并得到堅(jiān)決貫徹。重大地震災(zāi)害事故發(fā)生的頻率并不高;建立功能齊全完備、實(shí)力強(qiáng)大的專職救援隊(duì)伍，購置足量的各種專業(yè)器材裝備既不經(jīng)濟(jì)，也不現(xiàn)實(shí)。因此，制定預(yù)案時(shí)在確定應(yīng)急力量的部署與運(yùn)用方而，應(yīng)力求充分發(fā)揮本地現(xiàn)有的人員、器材和裝備的作用。努力通過借雞下蛋，土洋結(jié)合的方法，來彌補(bǔ)器材裝備和救援專業(yè)人員的不足。

3、地震應(yīng)急救援及演練預(yù)案應(yīng)具有周密性

預(yù)案的周密性應(yīng)體現(xiàn)在處理好時(shí)間、空間與應(yīng)急行動(dòng)之間的關(guān)系方面。

預(yù)案要對(duì)完成總?cè)蝿?wù)和各項(xiàng)具體任務(wù)所需的人力、物力作出具體安排，各項(xiàng)任務(wù)的銜接，各應(yīng)急專業(yè)組織之間的銜接必須得到切實(shí)保障。預(yù)案還應(yīng)對(duì)應(yīng)急準(zhǔn)備與實(shí)施階段可能出現(xiàn)的問題，作出全面的評(píng)估，提出解決問題的措施和方法。預(yù)案中確定的每項(xiàng)應(yīng)急行動(dòng)的方法都要經(jīng)過縝密的考慮，首先要將采取某種行動(dòng)方法能獲得的效益與需承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)、遇到的困難、付出的代價(jià)等，進(jìn)行實(shí)事求是的分析比較，力求達(dá)到低消耗、高效益。

4、地震應(yīng)急救援及演練預(yù)案應(yīng)具有針對(duì)性

預(yù)案必須針對(duì)可能發(fā)生的地震災(zāi)害的性質(zhì)、危害的可能范圍、危害程度和可能的持續(xù)時(shí)間等因素，設(shè)想行動(dòng)方法。而且還要針對(duì)預(yù)測的環(huán)境條件、應(yīng)急能力等實(shí)際情況，確定應(yīng)急的總目標(biāo)及各項(xiàng)急救援專業(yè)組織的具體任務(wù)。因此，搜集資料只是一個(gè)方面，更重要的是通過分析研究，對(duì)情況的變化作出準(zhǔn)確的判斷和預(yù)測。這就體現(xiàn)出前面提到的災(zāi)后快速評(píng)估體系的重要性。

二、地震應(yīng)急救援及演練管理的基本原則

1、以人為本原則

以人為本指明了地震應(yīng)急、演練、救援為了誰和依靠誰。以人為本就是把保障公民生命安全和生存發(fā)展環(huán)境作為首要任務(wù)，增強(qiáng)公民的危機(jī)意識(shí)和自救互救能力;堅(jiān)持以人為本，就是盡量預(yù)防和控制公共危機(jī)事件發(fā)生，當(dāng)危機(jī)發(fā)生后用最有效的措施保護(hù)人，盡最大努力挽救生命和安全，而無論代價(jià)有多大，這是公共危機(jī)應(yīng)急管理的最高準(zhǔn)則，也是地震應(yīng)急、演練管理整個(gè)過程和一切活動(dòng)的根本出發(fā)點(diǎn)。

2、效率性原則

地震災(zāi)害的屬性決定了效率是地震應(yīng)急、演練管理的生命。效率性原則具有兩方面的含義：一方面，時(shí)間上的效率性至關(guān)重要，地震一旦發(fā)生，必須迅速反應(yīng)，全面調(diào)動(dòng)資源開展救治，緩解各類資源的供需矛盾，恢復(fù)正常的社會(huì)秩序，重建社會(huì)平衡體系。另一方面，資源的配置與使用效率不可或缺。

從資源角度看，地震應(yīng)急、演練管理是一個(gè)資源儲(chǔ)備與消耗補(bǔ)充的全過程。在該過程中所消耗與占用資源帶來的各種成本的總和就是地震應(yīng)急、演練管理的成本。因此，只有在資源配置過程中有效、合理、充分地使用資源，不斷降低耗費(fèi)與占用資源所帶來的無效成本、沉沒成本、機(jī)會(huì)成本等各項(xiàng)成本，才能滿足效率性原則。

3、可持續(xù)原則

地震既是風(fēng)險(xiǎn)，又是機(jī)遇。地震災(zāi)害對(duì)原有平衡體系的危害與破壞也孕育著改革與發(fā)展的良機(jī)，是社會(huì)進(jìn)步與自我完善的契機(jī)。不能以犧牲長遠(yuǎn)利益作為代價(jià)。在地震救援演練管理中的資源占用與消耗必須與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)。必須把管理同經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來，與以人為本的發(fā)展結(jié)合起來，把地震應(yīng)急、演練管理策略有機(jī)地整合到國家方方面面的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略之中。

4、公平性原則

地震應(yīng)急、演練管理不僅要注重效率，更要重視公平。這是應(yīng)急管理的內(nèi)在本質(zhì)要求。尤其在地震應(yīng)急、演練救援資源配置時(shí)更要如此。公平不是平均，公平要有主次。在地震應(yīng)急、演練管理中的資源優(yōu)化配置中，要把握整體的平衡，抓主要矛盾，調(diào)動(dòng)一切資源，盡最大努力滿足最普遍、最基本、最強(qiáng)烈的資源需求，以主要矛盾的解決來全面緩解次要矛盾，避免各類資源需求矛盾之間的相互激蕩。要把握主要矛盾和次要矛盾的關(guān)系，重視不同環(huán)境下不同群體對(duì)不同資源的特性需求，以及相互之間的關(guān)聯(lián)，有選擇、有重點(diǎn)、有次序地逐步化解各類次要矛盾，消除局部失衡現(xiàn)象。

5、管控結(jié)合原則

地震應(yīng)急、演練管理中的資源配置，要堅(jiān)持統(tǒng)一指揮，注重關(guān)鍵資源的控制，全面提高資源配置效率。為確保對(duì)公共危機(jī)的控制，決策機(jī)構(gòu)必須集中時(shí)間精力和有限資源，抓主要矛盾，確保對(duì)主流信息、安全人才、安全設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)急救援物資等核心資源的控制，實(shí)現(xiàn)其科學(xué)優(yōu)化配置與快速有效調(diào)度，保障總體局面的穩(wěn)定與控制，從而為公共危機(jī)應(yīng)急管理的其他環(huán)節(jié)提供堅(jiān)實(shí)可靠基礎(chǔ)與強(qiáng)有力支撐。同時(shí)，還要圍繞地震事態(tài)的發(fā)展變化，將以控制為主和以管理為主的兩種資源配置方式統(tǒng)籌結(jié)合起來。這是將地震應(yīng)急、演練管理與日常公共管理有機(jī)結(jié)合起來的必然要求。

6、協(xié)調(diào)性原則

地震應(yīng)急、演練管理中的資源配置過程本身就是一個(gè)依照資源屬性，對(duì)各類資源及其供給和實(shí)際需求進(jìn)行協(xié)調(diào)的過程。地震應(yīng)急、演練管理中，各類資源的所有者性質(zhì)不同，職責(zé)不同，價(jià)值與利益取向也會(huì)有所差異，而且在應(yīng)對(duì)地震的介入方式也不盡相同。有效的協(xié)調(diào)必須把個(gè)體的、局部的力量聚合成整體的力量，發(fā)揮資源整體的最大效用。

因此，地震應(yīng)急、演練管理資源配置必須堅(jiān)持協(xié)調(diào)性原則，整合各種資源，并對(duì)各級(jí)各類資源進(jìn)行統(tǒng)一指揮、有效協(xié)調(diào)，發(fā)揮整體功效，提高效率資源配置和運(yùn)行效率。

7、穩(wěn)定性原則

社會(huì)平衡體系的平衡與穩(wěn)定是相對(duì)的，必須明確區(qū)分和正確對(duì)待發(fā)展中的適度失衡與失穩(wěn)。一方面，地震應(yīng)急、演練管理中的資源配置如果一味地追求穩(wěn)定與平衡則違背了客觀發(fā)展規(guī)律，易喪失發(fā)展與完善的機(jī)會(huì)。另一方面，并非環(huán)境發(fā)生變化或一出現(xiàn)失衡或失穩(wěn)就意味著公共危機(jī)已經(jīng)出現(xiàn)。必須判斷該變化是否已經(jīng)沖擊到組織體整體的基本目標(biāo)，并嚴(yán)重影響其發(fā)展。否則，對(duì)公共危機(jī)的過度反應(yīng)不僅會(huì)浪費(fèi)資源，而且容易導(dǎo)致其他不利于發(fā)展的失衡或失穩(wěn)，甚至激化矛盾。

8、開放性原則

地震應(yīng)急、演練管理能力不僅取決于現(xiàn)有資源的種類和數(shù)量，也取決于對(duì)所需資源的協(xié)調(diào)獲取能力。在地震應(yīng)急、演練管理中，一方面在努力提高公共資源配置效率的同時(shí)，還要發(fā)動(dòng)群眾積極參與，進(jìn)一步提高資源配置效率，提高資源的吸納能力。另一方面，要尋求外部資源協(xié)助，同時(shí)必須密切關(guān)注其他范圍的公共危機(jī)，及時(shí)提供支援與幫助，以達(dá)到預(yù)防與控制的結(jié)合，最大程度地減少損失。地震應(yīng)急、演練管理中的資源配置，要將內(nèi)部資源外移，以便在不同區(qū)域和范圍內(nèi)得到整合與共享;還要將外部資源內(nèi)移，增強(qiáng)所需的關(guān)鍵資源的可得性。

討論

地震救援演練已經(jīng)不再只是簡單的紙上談兵，如何實(shí)施演練、如何形成一套完整的預(yù)警、應(yīng)急和演習(xí)流程、如何避免應(yīng)急預(yù)案進(jìn)入休眠狀態(tài)、如何在應(yīng)急和常態(tài)下尋找平衡點(diǎn)、如何平衡安全投資的成本與效益產(chǎn)出，這些都將成為我們下一個(gè)階段的工作重心。

　　參考文獻(xiàn)

　　黃金印，鞏玉斌。消防部隊(duì)化學(xué)事故應(yīng)急救援預(yù)案的制定與演習(xí)[J] 武警學(xué)院學(xué)報(bào)，2001.17(5)：15一17

　　史波，梁靜國，劉拓 公共危機(jī)應(yīng)急管理的資源配置原則研究[J].現(xiàn)代管理科學(xué)，2008. (6)：88—89

　　本文轉(zhuǎn)載自《中國應(yīng)急救援》

　　作者：步兵 盧杰 王念法 程永