國外發達國家在應對突發事件的通信保障方面，采用了很多先進的技術、手段和措施，取得了突出的成效，對我國應急通信的發展具有很高的參考價值。
一、國外應急通信保障的主要做法
發達國家的應急通信發展較早，經過了多年的建設和實踐的不斷檢驗，目前已頗具規模。其中，日本、美國、歐洲均建立了較為完善的應急通信體系，在近年間的突發事件應對中發揮了突出的作用。
（一）美國
近年來，美國國內影響重大的兩次突發事件分別是2001年的9.11恐怖襲擊事件和2005年的卡特里娜颶風，共造成數千人喪生。在這兩次災難中，美國政府和電信運營企業采取了一系列應急通信措施，取得了較好的效果。
1、政府應急電信服務（GETS）
GETS是由美國國家通信系統管理辦公室（OMNCS）管理的通信服務，為了在突發事件、危急災害或核攻擊等發生時，保障國家安全應急通信的暢通。GETS提供包括語音、傳真和低速數據服務，通過簡單的撥號計劃或個人識別號碼（PIN）卡識別策略進行認證接入，通過現有的PSTN通路通信，提供可選路由、優先級服務和其他增強服務等，實現普通PSTN呼叫不能提供的服務，即使在通信擁塞和遭到破壞的條件下也能基本保證呼叫實現。
在911事件中，共處理了1.8萬個GETS呼叫。在卡特里那颶風之前發放了1000張新GETS卡，在颶風期間有4000個應急響應官員及國家安全和應急準備（NS/EP）用戶完成了4萬個GETS呼叫。這些優先呼叫在網絡大量擁塞的情況下為指揮救援工作提供了有力支撐。
2、無線優先業務（WPS）
9.11事件后，美國通信行業總結教訓，對基本無線業務進行改進，使得NS/EP用戶的無線呼叫排到優先服務的隊列，以完成呼叫，這就是無線優先業務。與GETS一起，WPS在緊急情況下，可以大幅度提高“端到端”的呼叫完成率。
在卡特里娜颶風發生期間，向4000個聯邦應急官員和NS/EP用戶提供WPS，WPS完成率為 84% ，相比而言，高峰時常規移動電話完成率不到10％。
3、VoIP技術
無線VoIP則是在救助中心、避難所等地最實用的話音通信工具。
4、衛星通信
利用衛星通信不受地面災害影響的特點，大力推進衛星電話的應用，作為最后的通信手段為災難應對提供可靠的保障。美國聯邦應急管理總署在颶風期間派出了20多臺衛星應急通信車趕赴現場，緩解了當地通信系統的壓力。
5、免費熱線電話、救助網站
在第一時間開通紅十字會的800號長途免費電話，方便社會各界捐贈；開通災難管理和救助的專門網站，動態地向社會公眾發布有關災難的各種信息，同時通過這一網站更好的調集和整合各種應急資源，為高效開展救援提供全方位的信息支持。
（二）日本
日本是自然災害大國，更是地震災害的重災國。為了有效應對各種災害，作為世界主要發達國家之一的日本，在應急通信體系、技術、能力等方面大力建設，取得了理想的防災減災成效，非常值得我們借鑒。
在經歷“阪神大地震”后，日本政府深刻認識到防災通信建設的重要性，經過多年的努力，建立起了覆蓋全國、功能完善、技術先進的防災專用通信網絡，包括：
1、以政府各職能部門為主，由固定通信線路、衛星通信線路和移動通信線路組成的“中央防災無線網”；
2、連接消防廳與都道府縣的“消防防災無線網”；
3、以自治體防災機構和當地居民為主的都道府縣、市町村的“防災行政無線網”；
4、在應急過程中實現互聯互通的防災相互通信無線網等。
2003年日本本州島發生7級地震，由于之前已經建立了完備的應急通信體系，整個處置過程非常迅速、有序。地震一發生，新干線列車、核電站、煉油廠等全部自動停止運行；地震發生1-2分鐘，電視畫面出現地震消息及相應的視頻；10分鐘后，攝像直升機已向首相官邸傳送災區圖像；1.5小時后，召開記者招待會，宣布政府對地震的判斷；……。日本政府反應極為迅速，應對有效，以至于災害造成的損失較為輕微，充分顯示了現代化的應急通信信息系統在突發公共事件應急中所發揮的顯著作用。
另外，日本電信運營企業在網絡規劃時即考慮防災措施，建立了多路由和環形傳輸線路機制，還配備了一定的應急通信設施，如：可攜帶的衛星通信地球站、數字移動衛星通信站、應急用可攜帶交換系統、可攜帶移動基站等，以應對災難。值得一提的是，日本NTT公司提供了“l71”災難應急消息和i-mode消息板業務，可以有效降低災害發生時的突發話務高峰。“171” 災難應急消息業務即指：災害發生后，某位受災者撥打171留言，別人再撥打171時，只要輸入那位受災者的電話號碼，就可以聽到相應的留言。
2011年3月11日日本遭遇特大地震海嘯災害，災區通信設施受到了嚴重的損壞，通信幾乎全部中斷。日本各主要運營商均啟動了防災機制，迅速有效地開展災區的通信保障工作，通過修復受災網絡，派出衛星通信車及移動基站車覆蓋重點公共設施，為了保障救援部門的通信，給日本政府和自衛隊共借出603臺衛星電話和858臺蜂窩移動電話，啟動“171”災難應急消息業務，免費借出手機等手段幫助災區迅速恢復臨時通信能力，同時國外通信企業也通過各種手段對日本進行了支援。可見日本政府通過完善的防災機制和應急通信網絡等進行組織調度，保障了救援工作的有效開展。
（三）英國
2005年7月7日，英國首都倫敦地鐵和公共汽車相繼發生多起恐怖襲擊爆炸事件，造成56人死亡。地鐵爆炸并沒有造成公眾網的損毀，但是爆炸發生后，用戶紛紛給親友們撥打電話，使得電話系統發生了史無前例的擁堵現象。英國最大的移動運營商沃達豐公司表示，爆炸發生后網絡通話量增加了2.5倍，短信數量增加了一倍，這還不包括那些沒有連通的呼叫。英國電信公司的網絡通話量也增加了一倍，迅速增長的話務量造成了網絡的擁塞。
運營商采用了“呼叫終止”的方式來平息網絡擁塞。“呼叫終止”就是提前“丟棄”一部分打往擁塞地區的電話（不影響緊急呼叫999業務），以降低網絡的呼入業務量。此外，移動運營商還使用“半速率編碼”，靠降低質量來處理更多的呼叫；在高需求的2個半小時內，還對短信進行了延遲傳送。
為了對重要應急響應部門進行通信保障，英國的移動網有一個特殊的網絡管理方案，即接入超載控制（ACCOLC），它對持有SIM卡的重要人員提供“特權”接入（類似美國的WPS，但當ACCOLC啟動時，網絡不再受理公眾呼叫）。爆炸事件中，倫敦警察局指揮運營商在爆炸地點1公里范圍內調用ACCOLC，以方便他們之間的通信。但是，由于管理上的混亂，其他一些應急響應部門（如倫敦急救隊）和公眾的通信卻受到了影響，對靠公眾移動網絡進行通信的醫療救護系統等造成了很大的麻煩，其教訓很值得反思。
二、我國應急通信保障的主要做法
2003年非典發生后，國家十分重視應急管理工作，應急通信也得到了一定的發展，具備了車載衛星通信、車載移動通信、便攜衛星移動通信等較為豐富的應急通信手段，并在近年來的歷次災害中得到了不斷檢驗。本文以汶川大地震為例介紹我國應急通信保障的主要做法。2008年5月12日，我國四川省汶川地區發生8級特大地震，當地公用通信基本癱瘓，應急通信發揮了非常突出的作用，為抗災救援提供了有力的保障。主要做法有：
1、利用衛星移動電話報出災區信息。5月12日下午，中國電信汶川分公司員工利用海事衛星電話與阿壩州電信公司進行了短暫溝通，這是震后從汶川打出的第一個電話。
2、出動衛星通信車，搭建臨時指揮所通信系統。地震當晚，中國電信四川應急通信保障隊伍利用應急衛星通信車為國務院抗震救災指揮部第一個臨時指揮所建立起通信系統。
3、采用IDR方式，盡快開通移動通信。中國移動、中國聯通利用衛星鏈路替代固定線路，在重災區臨時架設開通移動基站，為救援工作提供強有力的通信支持。
4、緊急調集了大量衛星電話，全力支持四川災區指揮、救援通信。
5、利用VSAT衛星通信、KU衛星應急通信車等，為中央電視臺等實時直播報道、唐家山堰塞湖排險通信、國土資源部高清晰衛星遙感地圖傳送等提供了有力支撐。
6、配合政府部門發布災害預警、交通狀態、防災避災提示等各類公益短信息；開通114尋親平臺服務，幫助尋找失散親人；在通信一時難以恢復的重災區開設衛星電話，免費提供給受災群眾報平安；等等。
三、國外應急通信保障工作經驗對我國的啟示
通過前面的介紹，我們發現國外應急通信發展時間較長，已具備了較為成熟的體系，特別是日本政府在應急通信方面的建設處于世界領先地位，這些成熟的經驗給正在處于初始建設階段的我國應急通信帶來了很多有益的啟示。
1、政府主導，構建體系
阪神地震后，日本政府痛定思痛，以政府為主導，建設了獨立于電信運營企業之外的專用通信防災網絡體系，多個防災網絡形成一個相互銜接、廣泛覆蓋的體系，可滿足防災、救災和抗災各個環節的通信需求。相比而言，我國的應急通信建設多以應急通信設備配置為主，對公用通信網的依存度較高，自組網能力十分欠缺；另外，當前的應急通信系統高度依靠企業建設，由于其缺乏經濟效益而投入不足，制約了我國應急通信發展。
因此，我國應急通信應結合國情，加強政府參與，逐步建立政府主導的應急通信投資、建設、運行體制，使應急通信能夠相對獨立于公用通信網；同時，應加強頂層設計，統籌考慮，構建符合我國國情的、統一高效的應急通信體系，并整合各相關行業現有的應急通信設備、網絡等形成一個主次分明、銜接有序的體系，盡快實現我國應急通信由“點”向“網”的轉變。
2、加強公用通信網的應急通信能力
公用通信網在突發事件發生后，應首先轉變為“最大的應急通信網”，為指揮救援提供力所能及的支持。美國、英國等在公用通信網上推廣的GETS、WPS、ACCOLC等技術，正是基于這種考慮而實施的。
當前我國的公用通信網建設中很少考慮應急需求，特別是在應急優先接入方面十分欠缺，導致在突發事件發生后，公用通信網無法識別應急指揮、救援人員的呼叫，而使這些重要呼叫淹沒在巨大的網絡擁塞之中。汶川大地震后，通信業吸取教訓，積極推進建設公用通信網的應急屬性，由中國通信標準化協會成立了應急通信特設任務組，已立項研究衛星通信系統支持應急通信的需求和架構技術要求、區域空間應急通信系統、應急公益短信息方案等。下一步，還需重點研究我國應急優先接入、跨運營企業網絡的互操作等技術標準，逐步提高我國公用通信網的應急屬性。
3、重點發展無線通信技術
近年來，由于光纜技術的快速發展及光纜成本的不斷降低，我國通信業大量使用光纜建設網絡，微波、衛星等無線技術因不受重視而逐步減少了應用，導致公用通信過分依賴地面傳輸，自身抗毀能力比較薄弱。另外，我國應急通信設備在傳輸方面較為薄弱，有些設備還需依賴公用通信網的有線傳輸資源，難以在突發事件中迅速發揮作用。
日本的無線通信技術普及廣泛，防災通信網絡基本依托無線通信技術，因此在地震、海嘯等災害發生時依然可以保證重要通信。汶川大地震的教訓告訴我們，有線傳輸在大災面前極不可靠的，且修復難度較大，也很容易被再次損壞。正因為這個原因，我國迫切需要推進無線技術的應用，特別是衛星通信技術的推廣使用。當前我國還沒有自主的衛星移動通信系統，急需加大衛星自主創新研究的投入，加強研發力量，促進產業不斷成熟，盡早部署和落實我國自主衛星移動通信系統。
另外，集群通信系統十分適合突發事件現場協同處置。多個平行群體協同現場處理一件突發事件時，集群系統是最有效、最經濟的通信指揮手段。我國某些城市雖然已初步建立了集群系統，但使用率偏低，且集群通信技術的不盡成熟也限制了其發展。今后，國家通信主管部門還需加強引導，有力推動我國集群通信技術的成熟，使集群通信系統在突發事件應對中發揮出更大的作用。
作者簡介：
肖薇：工業和信息化部電信研究院規劃設計所教授級高級工程師，主要從事應急通信研究和規劃，曾負責全國應急通信“十一五”、 “十二五”規劃，參與科技部“十一五”國家科技支撐課題《國家應急平臺體系關鍵技術研究與應用示范》等。
李政：工業和信息化部電信研究院規劃設計研究所工程師。長期從事國家應急通信支撐工作，專注于我國應急通信發展的政策法規、體制機制、技術裝備等方面研究，是國家應急通信規劃的主要編寫者之一。
