(二)應急預案內容可行性差，缺乏必要的演練

預案編制是基礎，預案實施是目的。應急預案實施包括：開展預案宣傳、進行預案培訓，落實和檢查各個有關部門職責、程序和資源準備，組織預案演練，使應急預案有機地融入安全保障工作之中，真正將應急預案內容要求落到實處。如果預案實施過程中存在問題，將很大程度上制約應急預案所應發揮的作用。目前，政府及相關部門很多無專門機構和人員對應急預案進行指導、管理，各種應急預案存在諸多問題。

⒈相關法律指導不完備，預案缺乏可行性。在《中華人民共和國突發事件應對法》中，對政府和部門應對突發事件有哪些權利的規定還不夠明確，措施不具體，法律授權仍不充分。雖然已有35件法律、37件行政法規、55件部門規章，但在編制部門預案或專項預案時問題依然存在。有的預案里規定的國務院和地方各級政府大量的制度和措施沒有法律依據，導致一些地方政府和部門在預案制定中規定的措施缺乏法律依據或與法律法規規定相抵觸。

⒉預案要素不夠全面。預案內容、處置程序和方案繁瑣難懂，職責、分工不清，企業內部以及企業與政府及相關部門預案的銜接性不夠。事故現場應急救援多頭指揮，各個部門職責不清。事故救援的過程是各個部門協同作戰，統一調度，將事故損失降到最低程度的過程。指揮在事故應急救援中起著至關重要的作用。指揮權的合理確立，直接關系到應急救援行動的效果。雖然各類重特大安全事故應急預案中都明確了應急救援指揮部的組成指揮職責，但由于多部門救援力量因隸屬關系不同、利益差別等原因，往往存在多頭指揮，各個救援力量之間基本處于各自為戰的狀態，不能實行整體聯動，缺乏統一的組織和指揮，現場秩序混亂，直接影響救援工作的高效開展。在預案中，對不同級別的預警，各部門應做什么，具體工作人員應做什么不清楚。對不同的事故應由哪些人到場也無規定，以致發生突發事件時，領導怕擔責任幾乎全部到場，也就是說把政府搬到現場，既影響正常工作，也加重事件發生所在地政府、部門或具體單位的負擔，而且政出多門，影響應對工作效率。

⒊預案演練走過場，流于形式。政府及部門出于行政經費的考慮、企業擔心影響生產經營或增加經營成本，在編制預案后大多不能結合當地、企業自身可能發生的事故開展應急演練，不組織或不認真組織預案演練，走過場，搞形式，演練成“演戲”，針對性不強，甚至紙上談兵，達不到演練的目的。即使有演練的，對演練的主要內容、演練過程存在的問題和缺陷不作詳細的記錄和總結，未對應急預案實行動態管理。

⒋不能及時修改、完善應急預案。預案不及時修訂，成過期檔案。有的單位相關人員已調動，場地也已變動，但預案不修訂，造成責任人不明確。因為預案是一個與時俱進的完整的指導性極強的應急布置，所以必須進行實地演練和不斷更新，需要有一個具體指導、檢查、督促的長效機制，這樣才能使其在重大災難面前發揮不可替代的關鍵作用。否則，一旦發生重大突發事件和自然災害，后果不堪設想。

(三)應急宣傳教育、培訓缺乏廣度和深度

⒈各級政府及有關部門對開展應急救援宣傳教育和培訓的認識不到位，重視程度不夠，沒有有效的開展各種形式的宣傳教育活動。有的單位有預案(如應對自然災害)，但在本單位也不是人人皆知，也不向相關群體公布，只有少數人知道，而發生突發事件時，相關人員和群眾不知所措。從業人員安全意識淡薄，缺乏必要的自救、互救安全知識和現場逃生能力。

⒉社會廣泛參與的應對機制不健全。公眾自救、互救能力不夠強，預案也沒規定，沒說法。有些部門的預案成了過期檔案，預案完成之后從沒演練過，群眾根本不知道，使其失去真正意義。有的演練不具規模，群眾參與度低，起不到指導群眾、調度大范圍人群應急的效果，沒有實戰作用。

三、我國突發事件應急預案建設的路徑

(一)提高完善應急預案建設的意識

⒈提高組織與領導應急預案建設問題的認識。在現有的科技水平下可能還無法規避自然災害的發生，但是可以依據對自然災害類突發事件發生、發展、衍生及其影響的自身規律以及對救助主體自身的運作規律制定相應的應急機制加以預防和應對。建立健全專家隊伍，組織各方面專家，重點開展災情會商、災區的現場評估及災害管理的業務咨詢工作。根據有關部門提供的災害預警預報信息，結合預警地區的自然條件、人口和社會經濟背景數據庫，進行分析評估，各級組織和領導應及時對可能受到災害威脅的相關地區的人們作出災情預警。根據災情預警，災害可能造成嚴重人員傷亡和財產損失，大量人員需要緊急轉移安置或生活救助，各級政府應做好應急準備或采取應急措施。

⒉加強民眾應具備的素質與教育。應急預案的發布和實施，使人們在應對各類突發公共事件時有了總的行動綱要和有效的處置原則。建立健全應急管理的機制、體制和法制，把各項應急預案全面落到實處，還需要做大量深入細致的工作，特別是平時的教育與訓練必須加強，從而切實提高民眾應對災害的素質，只有這樣才能增強全社會應對突發事件的能力。公民提高自己的應急能力是應該承擔的社會責任。如美國的消防志愿者，平時也上班，但是一旦有需要的時候，馬上可以投入工作。他們在周末會去參加教育培訓，培訓一般是八個學時，還要經過考試，也沒有報酬，就是應該接受這樣的教育和具備這樣的素質。聯合國在1999年“國際防災戰略”中提出的“在21世紀建設更安全的世界”的三大戰略之一，就是倡導中心下移，從強調“政府的作用”轉變為重視“建設應對災害能力強的社區”。隨后，安全社區的建設在全世界被推廣，并通過教育、溝通、培訓等方式，提高社區的自救能力。

⒊加強應急預案和應急自救互救常識的宣傳教育工作。應急救援預案是保證安全生產事故應急預案貫徹實施的重要手段。各級政府、有關部門和企業要采取不同方式，開展應急救援預案和應急自救互救常識的宣傳教育和培訓工作，使應急預案相關職能部門及其人員提高危機意識和責任意識，明確應急工作程序，提高應急處置和協調能力。在此基礎上，確保所有從業人員具備基本的應急技能、熟悉企業應急預案、掌握本崗位事故防范措施和應急處置程序，提高應急水平;要及時對典型事故和事故救援工作進行總結分析，積累經驗，吸取教訓，不斷改進應急管理和應急救援工作。災難來臨時“時間就是生命”，誰能在最短的時間內采取有效的自救互救措施，誰生存的機會就大。要把群眾自救互救為內容的宣傳教育納入安全生產宣傳教育總體規劃，加強對從業人員及每個公民的安全知識的培訓教育。要拓寬宣教渠道，創新宣教形式，努力推進應急管理進機關、進社區、進企業、進學校、進鄉鎮。通過豐富多彩的形式，宣傳安全生產知識和自救互救常識，切實提高廣大群眾的防范意識和自救能力，使其掌握常見的事故自救互救方法，最大限度的降低人員傷亡和財產損失。

(二)進一步加強預案內容的針對性和可操作性

⒈加強應急預案內容的針對性。各部門在編制應急預案時要有針對性地結合各部門自身可能出現突發事件的特點、事件影響程度等情況進行認真分析，并應增加防控事故的具體措施。建議企業或政府部門在編制應急預案過程中，積極與安全技術專家溝通，在他們的協助下編寫或委托具備條件的相關中介機構編寫，發揮他們在安全技術等方面的優勢，實現應急預案內容的針對性。

⒉加強應急預案內容的可操作性。為保證預案的操作性，避免因人員變動導致預案難以操作的情況，在預案修訂過程中，各級政府及政府部門所制訂的各類預案的指揮機構、工作組、應急隊伍的負責人建議只明確到職務，不細化到個人;應急隊伍組成人員、應急保障資源等需細化到個人內容，可作為預案的附件，以便及時進行更新修改;企業在編制科學規范的應急預案的同時，應組織開展好應急演練工作，根據演練中發現的問題與不足，及時修訂預案，使之更加完善，更貼近企業實際，更具有可操作性。