當(dāng)前應(yīng)急預(yù)案建設(shè)存在的問題及對(duì)策

　　中共吉林省委黨校調(diào)研組

隨著實(shí)際應(yīng)急工作中制定、修訂應(yīng)急預(yù)案和啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案的增多，預(yù)案在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件中發(fā)揮了重要作用。但是在不同的突發(fā)危機(jī)事件實(shí)際應(yīng)對(duì)過程中，應(yīng)急預(yù)案所起到的作用與功效卻是千差萬(wàn)別。比如在經(jīng)歷了2003年SARS事件之后，針對(duì)2004年的SARS事件的應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急管理起到了積極有效的作用，而2005年底的吉林石化公司雙苯廠胺苯車間發(fā)生爆炸事故和松花江污染事件中，在啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案之后，依然造成了巨大的影響和無(wú)可挽回的損失。為什么在應(yīng)對(duì)有些突發(fā)危機(jī)事件時(shí)，我們雖然及時(shí)啟動(dòng)了應(yīng)急預(yù)案,卻對(duì)控制和化解危機(jī)幫助甚微?我們的預(yù)案在預(yù)防各類突發(fā)事件及減少突發(fā)事件造成損失中的作用如何得到有效發(fā)揮?這些需要我們深入研究和探討。

一、我國(guó)應(yīng)急預(yù)案在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中的作用

應(yīng)急預(yù)案又叫應(yīng)急計(jì)劃，是針對(duì)可能發(fā)生的重大安全事故、社會(huì)事件或自然災(zāi)害，為保證迅速、有序、有效開展應(yīng)急與救援行動(dòng)、降低事故損失而預(yù)先制訂的有關(guān)計(jì)劃或方案。它是在辨識(shí)和評(píng)估潛在的重大危險(xiǎn)、事故類型、發(fā)生的可能性及發(fā)生過程、事故后果以及嚴(yán)重程度的基礎(chǔ)上，對(duì)應(yīng)急機(jī)構(gòu)的職責(zé)、人員、技術(shù)裝備、設(shè)施設(shè)備、物資、救援行動(dòng)以及指揮與協(xié)調(diào)等方面做出的具體安排。應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)明確在事故發(fā)生之前、發(fā)生過程中以及結(jié)束之后，誰(shuí)負(fù)責(zé)什么，何時(shí)做什么以及相應(yīng)的策略和資源準(zhǔn)備。可以說，一套嚴(yán)密、有效的應(yīng)急預(yù)案對(duì)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件起著決定性的作用，主要表現(xiàn)在：

(一)有利于對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)事件熟悉和掌握

應(yīng)急預(yù)案的核心思想之一就是以確定性應(yīng)對(duì)不確定性，化應(yīng)急管理為常規(guī)管理。應(yīng)急預(yù)案最基本的功能在于未雨綢繆、防患于未然，通過在突發(fā)事件發(fā)生前進(jìn)行事先預(yù)警防范、準(zhǔn)備預(yù)案等工作，對(duì)有可能發(fā)生的突發(fā)事件做到超前思考、超前謀劃、超前化解，把政府應(yīng)急管理工作正式納入經(jīng)常化、制度化、法制化的軌道，從而化應(yīng)急管理為常規(guī)管理，化危機(jī)為轉(zhuǎn)機(jī)，最大程度地減少突發(fā)事件給政府和社會(huì)造成的損失。

(二)有利于培養(yǎng)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的主動(dòng)性

應(yīng)急預(yù)案是為應(yīng)對(duì)突發(fā)性災(zāi)害事件而事先制定的救援行動(dòng)方案。它是人們根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況和有關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)可能出現(xiàn)的問題經(jīng)過認(rèn)真分析，制定的相應(yīng)對(duì)策。研究表明，當(dāng)一個(gè)特別重大的突發(fā)事件發(fā)生以后，一級(jí)等著一級(jí)下指示決定怎么辦的方式和各級(jí)組織及廣大職工自動(dòng)按照預(yù)案啟動(dòng)相比，二者效率要差300多倍。所以，在第一時(shí)間里指揮人員及群眾的行動(dòng)是否正確，第一時(shí)間處置突發(fā)事件的好壞，應(yīng)急預(yù)案往往起決定作用。通過研究完善突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的應(yīng)急預(yù)案，從規(guī)范角度對(duì)應(yīng)急管理相關(guān)事務(wù)形成制度性的設(shè)計(jì)，就能夠確保一旦發(fā)生突發(fā)事件，相關(guān)部門就能迅捷有序地根據(jù)事前的制度安排采取不同的應(yīng)對(duì)措施，相互交織卻有機(jī)協(xié)同，從而做到有效組織、快速反應(yīng)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)、臨事不亂。也就是說在應(yīng)急預(yù)案編制與管理的過程中，如果把各種可能出現(xiàn)的問題盡可能估計(jì)得充分一些，并且寧可估計(jì)得嚴(yán)重一些，把準(zhǔn)備工作做得更扎實(shí)一些，政府應(yīng)急管理工作人員就能極大緩解處理突發(fā)公共事件所面臨的巨大壓力，同時(shí)也避免因經(jīng)驗(yàn)不足、精神緊張、工作疲勞等而發(fā)生的工作疏忽。

(三)有利于增強(qiáng)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件演練的針對(duì)性

我國(guó)的預(yù)案體系包括六大類，其中的部門預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案都是針對(duì)某一類災(zāi)害制定的，預(yù)案本身具有一定的針對(duì)性，從而增強(qiáng)了預(yù)防的有效性。正是由于預(yù)案的針對(duì)性，決定了預(yù)案演練的針對(duì)性。

(四)有利于對(duì)災(zāi)害事故規(guī)律和處置對(duì)策進(jìn)行研究

《國(guó)家應(yīng)對(duì)突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》把災(zāi)害分成四類，每一類型的突發(fā)事件都有其自身的特點(diǎn)。通過研究事故災(zāi)害本身的特點(diǎn)，研究相關(guān)災(zāi)害發(fā)生、發(fā)展和可能造成的損害程度，制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，研究相關(guān)應(yīng)對(duì)措施，對(duì)減少災(zāi)害帶來(lái)的損失起到積極的作用。就應(yīng)急預(yù)案自身來(lái)說，通過研究完善，可以全面地考量應(yīng)急預(yù)案的編制質(zhì)量、實(shí)施過程和效果，并在此基礎(chǔ)上形成反饋信息，從而為應(yīng)急預(yù)案的修正、調(diào)整提出建議，使應(yīng)急預(yù)案的運(yùn)作過程進(jìn)入良性循環(huán)，使之在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中起到應(yīng)有的作用。通過研究完善，找到影響預(yù)案實(shí)施效果的關(guān)鍵因素，以便有針對(duì)性地改進(jìn)現(xiàn)有的預(yù)案，使之變得更具科學(xué)性和可操作性。

二、我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案建設(shè)存在的問題

目前，我國(guó)應(yīng)急預(yù)案框架體系已經(jīng)初步形成。近年來(lái)，每當(dāng)各地發(fā)生突發(fā)事件，我們總能通過媒體了解到國(guó)家或地方立即啟動(dòng)了應(yīng)急預(yù)案。但從應(yīng)對(duì)一些突發(fā)事件上暴露出的問題看，由于相關(guān)部門或相關(guān)人員在應(yīng)急時(shí)缺少應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的思想準(zhǔn)備及物資準(zhǔn)備，應(yīng)急技術(shù)水平較低，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件責(zé)任不清等問題，也反映出某些應(yīng)急預(yù)案仍存在不足之處，甚至有些地方的應(yīng)急預(yù)案只是徒有虛名，根本起不了“救急”的作用。這充分說明我國(guó)應(yīng)急預(yù)案建設(shè)還存在一定的問題。

(一)缺乏對(duì)應(yīng)急預(yù)案建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)

⒈對(duì)應(yīng)急預(yù)案編制的重要性認(rèn)識(shí)不足，預(yù)案針對(duì)性仍需加強(qiáng)。預(yù)案編制是一項(xiàng)專業(yè)性和系統(tǒng)性很強(qiáng)的工作，預(yù)案編制的好壞直接關(guān)系到實(shí)施的效果。現(xiàn)在仍然有些部門單純?yōu)榱藨?yīng)付監(jiān)管部門檢查而編制應(yīng)急預(yù)案，一旦檢查通過后，預(yù)案就束之高閣。特別是有些企業(yè)對(duì)自身生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的化學(xué)品的理化性質(zhì)、危害類型、造成事故的原因等缺少認(rèn)真的疏理和分析，存在僥幸心理和無(wú)所謂心理，覺得編制預(yù)案作用也不大。正是因?yàn)閷?duì)編制部門預(yù)案或?qū)ｍ?xiàng)預(yù)案的重要性缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，才導(dǎo)致相關(guān)部門在遇到突發(fā)事件時(shí)措手不及，把本來(lái)可以預(yù)防和有效控制的災(zāi)難擴(kuò)大了。

在自行制訂應(yīng)急預(yù)案時(shí)，由于受人員素質(zhì)、技術(shù)水平、專業(yè)知識(shí)等多種因素的限制，應(yīng)急預(yù)案缺乏可行性評(píng)估，不能結(jié)合本部門具體情況編制應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急預(yù)案缺乏針對(duì)性和可操作性。對(duì)應(yīng)急能力需求和應(yīng)急救援體系脆弱分析等不足，預(yù)案框架結(jié)構(gòu)不合理，責(zé)任和功能不清晰;危險(xiǎn)源和危險(xiǎn)目標(biāo)確定不準(zhǔn)，對(duì)可能發(fā)生的事故以及后果的預(yù)測(cè)與實(shí)際不符;有些企業(yè)預(yù)案未將企業(yè)和周邊環(huán)境作為一體化考慮，對(duì)事故可能影響的范圍、對(duì)環(huán)境造成的影響程度以及相應(yīng)的疏散路線和疏散注意事項(xiàng)等沒有納入應(yīng)急預(yù)案體系中。而且企業(yè)預(yù)案沒有按照要求進(jìn)行評(píng)審備案，不能得到及時(shí)完善。起草人員沒經(jīng)過培訓(xùn)，照本宣科，地方、部門或具體單位的預(yù)案是國(guó)家或省級(jí)預(yù)案的復(fù)制品。

⒉對(duì)應(yīng)急預(yù)案的實(shí)質(zhì)性作用估計(jì)不足。科學(xué)發(fā)展觀、和諧社會(huì)的一個(gè)重要內(nèi)容就是安全發(fā)展，就是“以人為本，生命至上”。建立和完善應(yīng)急體系，是及時(shí)有效地開展應(yīng)急救援工作的重要保障，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定、安全發(fā)展的保證，是實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)的必然要求。意識(shí)決定行動(dòng)，思想認(rèn)識(shí)是行動(dòng)的指南，部分地方政府或企業(yè)負(fù)責(zé)人對(duì)事故的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不到位，抱有僥幸心理，寄希望于不發(fā)生事故，缺乏防患意識(shí)和危機(jī)意識(shí)，缺乏對(duì)應(yīng)急預(yù)案實(shí)質(zhì)性作用的了解。