1、引言

近幾十年，世界上各類突發(fā)公共事件不斷發(fā)生，如何科學(xué)應(yīng)對和及時(shí)、有效地加以處置，是當(dāng)今各國政府必須面對的一個(gè)重大課題。

國務(wù)院2006年1月8日發(fā)布了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》(以下簡稱總體預(yù)案)。根據(jù)總體預(yù)案，突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會危害，危及公共安全的緊急事件。按照總體預(yù)案的規(guī)定，城市面臨的突發(fā)公共事件包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等4類。

從自然的角度分析，中國是世界上受自然災(zāi)害影響最為嚴(yán)重的國家之一，災(zāi)害種類多、災(zāi)害發(fā)生頻度高、災(zāi)害損失嚴(yán)重。由于受災(zāi)害影響的人口大體在2億左右，占全國人口的1/7以上，自然災(zāi)害在中國有著較強(qiáng)的社會性。隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，災(zāi)害造成的損失也逐步增加。我國有70%以上的大城市、半數(shù)以上的人口、75%以上的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)值，分布在氣象、海洋、洪水、地震等災(zāi)害嚴(yán)重的沿海及東部地區(qū)。我國每年因自然災(zāi)害造成的損失一般都要超過上千億元。

從事故災(zāi)難的角度，中國安全生產(chǎn)形勢嚴(yán)峻，安全事故頻繁。近10年來我國平均每年因各種事故造成的非正常人口死亡超過20萬人，傷殘者超過200萬人，直接經(jīng)濟(jì)損失驚人。從公共衛(wèi)生事件的角度，近年來中國內(nèi)地食源性疾病、嚴(yán)重職業(yè)病危害對健康的危害呈上升趨勢，食品衛(wèi)生、職業(yè)衛(wèi)生等公共衛(wèi)生形勢依然嚴(yán)峻。

從社會的角度分析，我國目前正進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵階段，既是關(guān)鍵發(fā)展期，同時(shí)又是矛盾凸顯期。人民內(nèi)部矛盾出現(xiàn)一些值得重視的新問題，如果處置失當(dāng)，有可能會出現(xiàn)社會危機(jī)。另外，我國很多地區(qū)自然環(huán)境破壞嚴(yán)重，潛在的危機(jī)有可能隨時(shí)爆發(fā)。而建國以來建設(shè)的大量基礎(chǔ)設(shè)施，年代久遠(yuǎn)、老化嚴(yán)重，又缺少及時(shí)的維護(hù)和更換，安全隱患非常多，也是一個(gè)個(gè)定時(shí)炸彈。

在未來很長一段時(shí)間內(nèi)，我國城市都將面臨突發(fā)公共事件所帶來的嚴(yán)峻考驗(yàn)[1，2，3]。

凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。通過開展城市突發(fā)公共事件應(yīng)急能力評估，從而做好預(yù)防和處置各類突發(fā)公共事件的思想準(zhǔn)備、組織準(zhǔn)備、物質(zhì)和技術(shù)準(zhǔn)備，建立健全社會預(yù)警體系和應(yīng)急機(jī)制，不斷提高預(yù)防和處置突發(fā)公共事件的能力。

2、城市應(yīng)急能力評估指標(biāo)體系研究

2.1 開展城市應(yīng)急能力評估的目的和意義

城市突發(fā)公共事件應(yīng)急能力評估是城市應(yīng)急管理工作的基礎(chǔ)，應(yīng)制定客觀、科學(xué)的評估指標(biāo)體系，把城市應(yīng)急能力評估納入政府和部門工作績效考核體系，定期對各地區(qū)、部門的應(yīng)急能力進(jìn)行評估[1，3]。

城市應(yīng)急能力評估可以提供一個(gè)通用的準(zhǔn)則，以識別城市應(yīng)急管理工作中較為滿意和需要改進(jìn)之處，并為城市應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的合作與對話創(chuàng)造機(jī)會[1,4]。開展城市應(yīng)急能力評估便于持續(xù)改進(jìn)城市應(yīng)急管理工作，確保應(yīng)急管理工作的有效性;幫助城市應(yīng)急管理工作適應(yīng)各類變化，包括地方行政領(lǐng)導(dǎo)、應(yīng)急管理體制和組織機(jī)構(gòu)的變化等;便于評估國家和地方各級人民政府應(yīng)急管理工作的一體化程度和正確認(rèn)識構(gòu)成城市應(yīng)急管理底線的應(yīng)急管理能力及其發(fā)展趨勢;便于在危險(xiǎn)來臨之前，審查應(yīng)急準(zhǔn)備工作;可以改變城市應(yīng)急管理工作的重點(diǎn)，變被動為主動，組織各類企事業(yè)單位、社區(qū)和群眾抗災(zāi)自救，保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。

美國、日本、臺灣等國家(地區(qū))已經(jīng)開展了應(yīng)急能力評估相關(guān)的研究工作，并取得了一定的成效。中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院在國家十五科技攻關(guān)滾動課題(2004BA803B05)中建立了城市應(yīng)急能力的評估體系框架，并在試點(diǎn)城市進(jìn)行了實(shí)際評估。

2.2 城市應(yīng)急能力評估指標(biāo)體系

城市應(yīng)急能力評估體系可以包括18個(gè)一級指標(biāo)(稱為類)[4，5，6]，分別是：法制基礎(chǔ)、管理機(jī)構(gòu)、應(yīng)急中心、專業(yè)隊(duì)伍、專職隊(duì)伍與志愿者、危險(xiǎn)分析、監(jiān)測與預(yù)警、指揮與協(xié)調(diào)、防災(zāi)減災(zāi)、后期處置、通信與信息保障、決策支持、裝備和設(shè)施、資金支持、培訓(xùn)、演習(xí)、宣傳教育、預(yù)案編制。

我國的城市應(yīng)急能力評估體系中18類指標(biāo)被分解為67項(xiàng)屬性，進(jìn)而得到405項(xiàng)特征，以便于實(shí)際評估時(shí)對相應(yīng)的指標(biāo)進(jìn)行調(diào)查和賦值。