基層應急預案建設必須強化“九大支撐”
甘肅是一個幅員遼闊、地理環(huán)境多樣的省份。脆弱的生態(tài)環(huán)境、復雜多樣的地形和氣候，構成了甘肅誘發(fā)地質災害、地震災害、氣象災害、道路交通事故等的主要因素。豐富的礦藏資源成為甘肅經濟社會發(fā)展驅動器的同時，也衍生了礦難、礦權糾紛等突發(fā)事件隱患。多民族聚居給甘肅的民族事業(yè)發(fā)展帶來欣欣向榮的同時，也給加強民族團結做好民族宗教工作帶來不小的壓力。甘肅河西地區(qū)靠近騰格里沙漠和巴丹吉林沙漠，沙塵暴的肆虐司空見慣，應對沙坐天氣侵害幾乎成了經常性的工作。甘肅特定的自然社會條件，給應急管理工作帶來了嚴峻考驗。如何科學有效應對各類突發(fā)事件，歷來是甘肅各級黨委、政府尤其是基層組織十分關注、特別重視的一項工作。近年來，在省委、省政府的正確領導下，甘肅各基層組織堅決貫徹落實黨中央、國務院關于加強應急管理工作的各項決策部署，加強組織領導，強化工作措施，大力推進應急預案體系建設，著力強化應急預案的編制、修訂、審查、評估、管理應用等工作，初步形成了以市級總體預案為龍頭、專項預案為主體、縣級預案為抓手、鄉(xiāng)級預案為依托，村(社區(qū))、企事業(yè)單位預案為基礎的四級預案體系。趨于完善科學的基層預案體系為妥善處置各類突發(fā)公共事件提供了抓手和保障，為維護人民群眾生命財產安全和社會穩(wěn)定大局，促進甘肅經濟社會實現跨越式發(fā)展發(fā)揮了重要作用。
一、實踐中的收獲
1.部署推動。2004年，“甘肅省突發(fā)事件總體應急預案》印發(fā)后，甘肅省政府辦公廳召開專題會議，對應急預案編制、修訂和應急預案體系建設工作進行具體部署。之后，甘肅省政府辦公廳又陸續(xù)下發(fā)《關于制定上報省級專項應急預案的通知》、《關于修訂市州總體應急預案和制定修訂省級專項應急預案的意見》，制定《應急預案編制指南》，進一步明確預案編寫的體例格式和內容要求，督促指導各市州和各基層單位加強應急預案制定修訂工作。2008年以來，甘肅省政府應急辦堅持把應急預案體系建設工作作為年度工作重點之一，年初對各市州、各部門和有關企事業(yè)單位應急預案的編制工作進行安排部署，年終進行全面統計調查和檢查督促，保證基層應急預案體系建設有條不紊進行。
2.科學規(guī)范。各市州政府加強對基層應急預案的嚴格審核把關，對內容、體例格式不符合預案編制要求，與上級應急預案不相匹配和銜接不緊密的，都要求進一步調研論證后修改完善，確保不同層次、不同類型應急預案緊密銜接。涉及的處置程序和措施相互關聯，部門職能協調一致，堅決避免發(fā)生預案雷同、內容矛盾、政策沖突、部門職能交叉重復，真正使基層各類應急預案“看得懂、記得住、用得上”。各市州和縣市區(qū)政府應急辦積極組織開展應急預案編制培訓，先后舉辦基層應急預案編制工作培訓班56期，請專家對預案編制的方式方法、內容要求、標準規(guī)范和注意事項進行輔導，對基層單位在應急預案編制中遇到的困難和問題給予幫助和指導，有力推進了基層應急預集體系建設。
3.全面編制。各市州按照省委、省政府的統一部署，進一步加強對基層應急預案體系建沒的具體指導和推動落實，促進了基層應急預案編制工作的順利進展。據統計，截至2011年底，各市州共制定預案2192件，其中總體預案14件，專項預案598件，部門預案1104件，其他預案490件;縣市區(qū)共制定預案5548件，其中總體預案86件，專項預案2506件，部門預案2105件，其他預案851件;1234個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)共制定預案3555件，7928個行政村(社區(qū))共制定預案11315件;全省國有及國有控股企業(yè)和規(guī)模以上非國有企業(yè)制定預案4939件;各類學校共制定預案27605件，基本覆蓋了全省常見的各類突發(fā)事件，“橫向到邊、縱向到底”的應急預案體系初步建立。
4.廣泛宣傳。2007年6月，甘肅省政府辦公廳制定并印發(fā)了《甘肅省應急管理科普宣教工作總體實施方案》。2008年12月，甘肅省政府應急辦會同有關部門編輯出版了《公眾應急常識手冊》，并印發(fā)各地、各有關部門用于開展應急常識普及工作。各縣市區(qū)積極與新聞媒體聯合，組織開展應急預案宣傳解讀，提高公眾應急預案熟知度。各級把宣傳解讀應急預案作為“五五”普法的重要內容，推進應急預案知識進學校、進社區(qū)、進企業(yè)、進農村、進機關活動，不斷增強公眾應急意識。各基層組織充分利用春節(jié)、五一、國慶長假期間人流集中的特點，在人員密集場所開展重大交通事故、火災事故、衛(wèi)生防疫、安全生產事故圖片展，教育群眾提高公眾自我防范意識。同時，充分利用每年開展的“全國科普活動周”、“全國安全生產月”、“全國消防日”、“全國法制宣傳日”、“世界氣象日”、“國際減災日”、“世界衛(wèi)生日”等重要節(jié)點，開展形式多樣、內容豐富、聲勢浩大的公共應急主題宣傳活動，不斷增強公眾應急意識。
5.演練扎實。近年來，縣市區(qū)高度重視對應急預案的演練，“十一五”期間，各縣市區(qū)共開展各級各類演練5794次。2009年，甘肅省政府辦公廳印發(fā)《突發(fā)事件應急演練指南》后，各縣市區(qū)按照甘肅省應急委員會的要求，普遍開展了以“熟悉流程、明確職責、鍛煉隊伍、增進協調”為主題的應急演練。2011年，甘帝省政府與國土資源部依托基層組織在蘭州開展了山體滑坡地質災害大型演練、與中國石油天然氣集團公司在蘭州石化公司聯合舉行了煉化裝置爆炸著火應急演練，與相關部門開展了應急通信保障演練、地震應急救援演練、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急救援演練等，有效檢驗了基層預案體系，提升了基層應急救援能力，達到了磨合機制、鍛煉隊伍、完善預案的目的。據不完全統計，2011年全省各基層組織共開展各級各類應急演練14254次，其中，自然災害5571次，事故災難4296次，公共衛(wèi)生事件2166次，社會安全事件2221次。
二、實踐中的困惑
近年來，甘肅省各基層組織在應急預案編制和管理上雖然做了一些工作，取得了一些成績，但與省委、省政府的要求，與兄弟省市區(qū)基層應急預案建設所取得的成效相比，還存在一定差距和不足，在基層應急預案體系建設中也遇到了一些困難和問題。
1.思想認識不到位。個別縣市區(qū)對應急預案體系建設所需人員、經費等支持不力，組織領導、督促檢查不力，活學活用預案、修訂完善預案的職責意識比較淡薄。有的照搬照抄上級總體預案或其他地方已發(fā)布實施的預案。有的調查研究不夠，編制預案脫離實際，可操作性不強。有的預案管理使用流于形式，演練不經常，修訂完善不及時。
2.保障措施不到位。多數縣市區(qū)沒有專門的應急管理機構，掛靠在政府辦公室，造成應急預案體系建設組織保障不力。基層分管應急工作的人員大多數身兼數職，沒有足夠的時間、精力專門從事應急預案編制和管理工作，應急預案體系建設缺乏足夠的人力支撐。甘肅屬于欠發(fā)達省份，縣市區(qū)政府財政相對困難，應急預案的編制、管理、演練沒有列出專項經費，有的盡管拆東墻補西墻，為應急預案體系建設擠兌經費，但都屬杯水車薪，難以從根本上解決問題。縣市區(qū)基礎信息平臺建設相對滯后，信息標準不統一，缺乏統一的基層基礎信息數據庫。由于受地方財力影響，縣市區(qū)在物資儲備、救援裝備的經費投入十分有限，可支配調用的物力難以保障應急響應。
3.緊貼實際不到位。基層應急預案編制過程中雷同現象比較突出，與本地、本單位特定的自然、社會、人文、氣象、地質等實際結臺不緊密，將上級或其他單位、地方的預案更換名稱挪為己用，制定的預案不能完全涵蓋本地、本單位容易誘發(fā)的突發(fā)事件，預案中設計的救援力量、救援物資、應急措施等在本單位現有條件下無法兌現，預案中職責不清、語言表達不詳、設定的預警信號不明，使預案難以有效落實。
4.評估總結不到位。部分縣市區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)應急演練后不能及時科學評估演練，修訂完善預案，使演練沒有達到檢驗、完善預案的真正目的。應對突發(fā)事件啟動預案時，不能根據現時現地的情況及時修訂補充完善預案，致使應急響應、處置過程中打亂仗。處置突發(fā)事件結束后，不能及時總結實踐經驗，及時修改預案中存在的問題。
5.機制運轉不到位。縣市區(qū)部門之間、縣市區(qū)之間以及條塊之間、預防與處置之間銜接不夠緊密，多方協同處置各類突發(fā)事件時，人員、信息、資源等難以快速集成與共享;許多突發(fā)公共事件應急處置與日常應急管理存在脫節(jié)現象，應急管理能力、經驗難以持續(xù)和繼承，亟待建立規(guī)范、脅調、有序的長效機制。
三、實踐中的思考
應急預案體系建設是成功處置各類突發(fā)事件的前提和基礎，是防范風險、最大限度地減少損失和傷亡的重要保障和抓手，是各級各類人員有效應對突發(fā)事件的科學依據。如果沒有科學的應急預案，應急響應和處置過程就會無據可依，事到臨頭就會束手無策，小災也會釀大禍。應急管理工作的實踐使我們充分認識到，加強基層應急預案體系建設，提高基層應急預案質量必須抓好“九大支撐”。
一是抓好認識支撐。要著力提高縣市區(qū)領導干部的綜合素質，強化宗旨意識、憂患意識、責任意識、大局意識、創(chuàng)新意識和科學意識，切實增強他們抓好基層應急預案體系建設的使命感。要加強警示教育，將全國特別是甘肅應對突發(fā)事件正反兩方面的典型案例制成警示教育片，涉密的借助學習培訓、召開會議等時機進行專題教育，非涉密的利用電視、廣播等平臺進行經常性教育，切實增強他們抓好應急預案體系建設的危機感。要把應急預案的編制修訂工作同其他社會經濟發(fā)展指標一同列入政府年度目標責任制考核范疇，切實增強縣市區(qū)領導抓好應急預案體系建設的責任感，維護應急預案嚴肅性、權威性的緊迫感。
二是抓好設計支撐。應制定省級應急預案體系總體框架和發(fā)展規(guī)劃以帶動基層應急預案體系建設;出臺省市州應急預案管理辦法規(guī)范基層應急預案管理工作;統一突發(fā)事件的標準和應急響應的標準，使基層在應對實踐中更加便于操作;制定統一的應急預案編制標準、體例規(guī)范，明確設計應急處置裝備、設施、物資的準備、調配責任和權限，指導基層應急預案更富于實戰(zhàn)性。
三是抓好組織支撐。應加強縣市區(qū)政府應急管理辦事機構和各級各類專項應急指揮部及其常設機構建設，明確工作職責和機構設置、人員配備標準，強化應急管理干部隊伍建設和基礎設施建設。堅持關口前移，重心下沉，按照“有職能、有機構、有人員”的要求，盡快建立基層應急預案建設網絡體系，確定專兼職工作人員，夯實基層基礎工作，形成一級抓一級、層層抓落實的工作格局，推進應急預案體系建設常態(tài)化、科學化發(fā)展。
四是抓好制度支撐。結合實際制定應急預案管理工作制度，規(guī)范應急預案管理數據庫，確定專人負責應急預案管理，使應急預案管理更加規(guī)范。實行應急預案管理工作調查統計制度，每年逐級調查統汁預案編制、修訂情況，使各級各部門對本轄區(qū)各類應急預案做到心中有數、運用自如。制定應急預案評估、修訂制度，明確應急預案修訂條件、時限、方法、要求、審批、發(fā)布等，使預案的編制、修訂規(guī)范化。制定應急預案演練實施細則，進一步規(guī)范基層應急演練活動。
五是抓好保障支撐。省級財政應把應急管理資金納入財政預算，加大對縣市區(qū)應急預案編制、培訓和演練經費的投入，健全長效規(guī)范的應急保障贊金投入和支付機制。應加強應急物資儲備庫建設，合理確定儲備品種和規(guī)模，實行動態(tài)管理，保證及時補充和更新。充分發(fā)揮社會儲備作用，建立防調機制，制定優(yōu)惠措施，鼓勵企業(yè)、社會組織、個人進行應急物資儲備。應開辟多元化經費、物資保障渠道，實行政府、企業(yè)、社團組織相結合的應急保障機制，鼓勵公民、法人和其他非政府組織提供物資、資金和技術支持。
六是抓好科技支撐。依托全省電子政務網絡，建立基層應急平臺體系，實現基礎支撐、應用系統、移動平臺、應急指揮場所、綜合預測預警、信息接報與發(fā)布、事態(tài)跟蹤、綜合研判、決策會商、應急評估和管理功能。加強縣市區(qū)政府應急平臺和綜合應用系統建設及信息資源整合，建成上下貫通、左右銜接、信息共享、互有側重、互為支撐、安全通暢的應急平臺體系，提高基層綜合應急響應能力。
七是抓好演練支撐。堅持把應急演練作為強化應急預案體系建設、增強預防和處置突發(fā)公共事件實戰(zhàn)能力的重要舉措，不斷加強演練基礎設施建設，針對不同類型的突發(fā)公共事件，組織開展實戰(zhàn)性強、群眾廣泛參與的綜合性應急演練。各基層組織每年至少應開展1次演練活動，確保各類應急預案的科學性和規(guī)范性。
八是抓好培訓支撐。依托各級培訓機構和蘭州國家陸地搜尋與救護纂地，建設基層應急管理培訓基地，配備必要的應急實物與模擬仿真訓練系統、應急管理培訓相關基礎設施和教學設備，充實師資力量，開發(fā)應急管理系列課程，對基層應急管理人員尤其是領導干部進行應急預案體系知識和技能培訓。
九是抓好宣傳支撐。積極構建各級各類宣傳教育平臺，形成政府、社區(qū)、農村、企業(yè)、學校有機結合的應急預案知識宣傳教育體系。縣市區(qū)應加大應急預案宣傳普及力度，利用新聞媒體、鄉(xiāng)村廣播和網絡大力宣傳應急預案，使公眾了解突發(fā)公共事件的種類、特點和危害，掌握預防、避險的基本技能，提高公眾憂患意識、社會責任意識和自救互救能力。定期組織開展應急預案知識競賽，編發(fā)形式多樣的應急預案知識讀物或制品，使公眾進一步了解掌握和熟知應急預案。基層組織應充分利用宣傳欄、講座、科普展覽等形式，開展面向公眾的應急預案知識宣傳教育活動。
作者簡介
侯耀升，甘肅省人民政府應急管理辦公室調研員。賈又衡，甘肅省人民政府應急管理辦公室干部。
