1 前言

近年來，隨著我國國民經(jīng)濟的快速增長，城市化進程的加快，城市的地域、人口、工業(yè)規(guī)模和數(shù)量等都在迅速擴大，城市功能日益復(fù)雜化。與此同時，城市所面臨的風(fēng)險也日益增加。火災(zāi)、爆炸、毒物泄漏、高樓坍塌、交通事故等生產(chǎn)和生活中人為因素造成的各類安全問題和事故風(fēng)險日益突出。無數(shù)歷史事故教訓(xùn)表明，盡管事故是不可避免的，但若制定了有效的應(yīng)急預(yù)案，能及時組織應(yīng)急救援，可極大地降低事故的后果嚴重程度，在完全有準備的條件下，甚至可以將事故消滅在發(fā)生的初始階段，從而最大限度地減少人員的傷亡和財產(chǎn)損失、環(huán)境破壞，如2003年“12.23”開縣井噴導(dǎo)致的特大傷亡事故。可以說應(yīng)急預(yù)案的制定是應(yīng)急系統(tǒng)的關(guān)鍵，是應(yīng)急準備工作的核心內(nèi)容之一。

應(yīng)急預(yù)案是針對可能發(fā)生的重大事故(件)或災(zāi)害,為保證迅速、有序、有效地開展應(yīng)急與救援行動、降低事故損失而預(yù)先制定的有關(guān)計劃或方案。它是在辯識和評估潛在的重大危險、事故類型、發(fā)生的可能性及發(fā)生過程、事故后果及影響嚴重程度的基礎(chǔ)上，對應(yīng)急機構(gòu)與職責(zé)、人員、技術(shù)、裝備、設(shè)施(備)、物資、救援行動及其指揮與協(xié)調(diào)等方面預(yù)先做出的具體安排，它明確了在突發(fā)事故發(fā)生之前、發(fā)生過程中以及剛剛結(jié)束之后，誰負責(zé)做什么，何時做，以及相應(yīng)的策略和資源準備等。應(yīng)急預(yù)案在應(yīng)急工作中的重要作用和地位體現(xiàn)在：

(1)應(yīng)急預(yù)案確定了應(yīng)急工作的范圍和應(yīng)急體系，使應(yīng)急準備和應(yīng)急管理不再是無據(jù)可依、無章可循。例如，應(yīng)急資源配置、人員培訓(xùn)和演習(xí)等。

(2)應(yīng)急行動對時間要求十分敏感，制定應(yīng)急預(yù)案有利于做出及時的應(yīng)急響應(yīng)，降低事故后果。

(3)成為城市應(yīng)對各種突發(fā)重大事故的響應(yīng)基礎(chǔ)。通過編制城市的綜合應(yīng)急預(yù)案，可保證應(yīng)急預(yù)案足夠的靈活性，即使對發(fā)生預(yù)料之外的突發(fā)事件或事故，也可以起到基本的應(yīng)急指導(dǎo)作用，成為保證指導(dǎo)城市應(yīng)急救援的“底線”。

(4)當發(fā)生超過城市應(yīng)急能力的重大事故時，便于與省級、國家級應(yīng)急部門的協(xié)調(diào)。

(5)預(yù)案的編制、評審、發(fā)布和宣傳有利于社會各方了解所面臨的重大風(fēng)險及其相應(yīng)的應(yīng)急措施，有利于促進社會各方提高風(fēng)險防范意識和能力。

通常一個城市或地區(qū)會存在多種的潛在事故類型，例如，地震、火災(zāi)、水災(zāi)、颶風(fēng)、泥石流、雪崩、地表塌陷、海嘯、火山爆發(fā)、暴風(fēng)雪、空難、危險物質(zhì)泄漏、長時間停電、放射性物質(zhì)泄漏等，此外，城市舉行的各種大型活動也可能會出現(xiàn)重大緊急情況，因此，必須在編制應(yīng)急預(yù)案時應(yīng)當進行合理的策劃，做到重點突出，反映出本地區(qū)的主要重大事故風(fēng)險，并合理地組織各類預(yù)案，避免預(yù)案之間相互孤立、交叉和矛盾。

2 預(yù)案的分類和層次

預(yù)案的分類有多種方法，如按行政區(qū)域劃分國家級、省級、市級、區(qū)(縣)和企業(yè)預(yù)案，按時間特征可劃分為常備預(yù)案和臨時預(yù)案(如偶爾組織的大型集會等)，按事故災(zāi)害或緊急情況的類型可劃分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件和突發(fā)社會安全事件等預(yù)案。而最適合城市組織預(yù)案文件體系的分類方法是按預(yù)案的適用對象范圍進行分類，即將城市的應(yīng)急預(yù)案劃分為綜合預(yù)案、專項預(yù)案和現(xiàn)場預(yù)案(見圖1)，以保證預(yù)案文件體系的層次清晰和開放性。

2.1 綜合預(yù)案

綜合預(yù)案是城市的整體預(yù)案，從總體上闡述城市的應(yīng)急方針、政策、應(yīng)急組織結(jié)構(gòu)及相應(yīng)的職責(zé)，應(yīng)急行動的總體思路等。通過綜合預(yù)案可以很清晰地了解城市的應(yīng)急體系及預(yù)案的文件體系，更重要的是可以作為城市應(yīng)急救援工作的基礎(chǔ)和“底線”，既使對那些沒有預(yù)料的緊急情況也能起到一般的應(yīng)急指導(dǎo)作用。

2.2 專項預(yù)案

專項預(yù)案是針對某種具體的、特定類型的緊急情況，例如危險物質(zhì)泄漏、火災(zāi)、某一自然災(zāi)害等的應(yīng)急而制定的。

專項預(yù)案是在綜合預(yù)案的基礎(chǔ)上充分考慮了某特定危險的特點，對應(yīng)急的形勢、組織機構(gòu)、應(yīng)急活動等進行更具體的闡述，具有較強的針對性。

2.3 現(xiàn)場預(yù)案

現(xiàn)場預(yù)案是在專項預(yù)案的基礎(chǔ)上，根椐具體情況需要而編制的。它是針對特定的具體場所(即以現(xiàn)場為目標)，通常是該類型事故風(fēng)險較大的場所或重要防護區(qū)域等，所制定的預(yù)案。例如，危險化學(xué)品事故專項預(yù)案下編制的某重大危險源的場外應(yīng)急預(yù)案，防洪專項預(yù)案下的某洪區(qū)的防洪預(yù)案等。現(xiàn)場應(yīng)急預(yù)案的特點是針對某一具體現(xiàn)場所存在的該類特殊危險，結(jié)合可能受其影響的周邊環(huán)境情況，在詳細分析的基礎(chǔ)上，對應(yīng)急救援中的各個方面做出具體、周密而細致的安排，因而現(xiàn)場預(yù)案具有更強的針對性和對現(xiàn)場具體救援活動的指導(dǎo)性。

3 預(yù)案的基本結(jié)構(gòu)

綜合預(yù)案、專項預(yù)案和現(xiàn)場預(yù)案由于各自所處的層次和適用的范圍不同，其內(nèi)容在詳略程度和側(cè)重點上會有所不同，但都可以采用相似的基本結(jié)構(gòu)。建議采用基于應(yīng)急任務(wù)或功能的 “1+4”預(yù)案編制結(jié)構(gòu)(見圖2)，即一個基本預(yù)案加上應(yīng)急功能設(shè)置、特殊風(fēng)險預(yù)案、標準操作程序和支持附件構(gòu)成，以保證各種類型預(yù)案之間的協(xié)調(diào)性和一致性。

3.1 基本預(yù)案

基本預(yù)案是該應(yīng)急預(yù)案的總體描述。主要闡述應(yīng)急預(yù)案所要解決的緊急情況、應(yīng)急的組織體系、方針、應(yīng)急資源、應(yīng)急的總體思路并明確各應(yīng)急組織在應(yīng)急準備和應(yīng)急行動中的職責(zé)、以及應(yīng)急預(yù)案的演練和管理等規(guī)定。基本預(yù)案的具體內(nèi)容可以包括：

預(yù)案發(fā)布令;各應(yīng)急機構(gòu)的署名頁;術(shù)語與定義;相關(guān)法律法規(guī)授權(quán)和依據(jù);方針、原則與適用范圍;危險分析與環(huán)境綜述;應(yīng)急資源的管理和綜述;機構(gòu)與職責(zé);分級響應(yīng)機制;教育、培訓(xùn)與演練規(guī)定;與其他應(yīng)急預(yù)案的關(guān)系;有關(guān)互助協(xié)議的簽定;預(yù)案的制定、更新、評審、發(fā)布等管理規(guī)定;其他，如分發(fā)記錄和修改記錄等。