一個時期以來，我國在公共安全建設(shè)方面取得了可喜的成果。《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》又把公共安全作為獨(dú)立領(lǐng)域進(jìn)行戰(zhàn)略研究。但是，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)公共安全受到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。據(jù)統(tǒng)計，我國每年因公共安全問題造成的人員傷亡逾百萬，經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)6500億元，占GDP總量的6%[1]。國際安全科學(xué)領(lǐng)域有一條著名的“海恩法則”：每一起嚴(yán)重事故背后，必然有29次輕微事故和300起未遂先兆，而這些征兆背后又有1000個事故隱患。從目前情況看，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會治安等突發(fā)事件的關(guān)聯(lián)性越來越強(qiáng)，高風(fēng)險城市和不設(shè)防農(nóng)村的問題并存，互相影響、互相轉(zhuǎn)化。如何構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的公共安全體系，成為我們亟須解決的重要課題。

一、當(dāng)前我國公共安全的現(xiàn)狀及其主要問題

(一)公共安全教育嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí)需要

如何增強(qiáng)公眾公共安全意識，提高相關(guān)安全知識、技能水平，是我國公共安全教育工作的首要任務(wù)，也是我國防災(zāi)、減災(zāi)工作面臨的重要難題之一。由于缺乏自覺、長期、全面的公共安全教育，公眾的公共安全防范意識淡薄，存有僥幸心理，缺乏基本的防災(zāi)、減災(zāi)和自我保護(hù)意識。一是我國目前還沒有關(guān)于公共安全教育的統(tǒng)一立法。現(xiàn)行教育法規(guī)對公共安全教育還沒有做出相應(yīng)規(guī)定，而其他法規(guī)只做出原則性規(guī)定，公共安全教育的立法體系尚未形成。二是學(xué)校公共安全教育沒有受到應(yīng)有重視。實(shí)踐證明，學(xué)校的安全教育，特別是中小學(xué)時期的安全教育最重要。我國與發(fā)達(dá)國家相比，中小學(xué)和大學(xué)在公共安全教育的時間、內(nèi)容、形式和手段等方面都存在很大差距。三是針對專業(yè)生產(chǎn)的公共安全教育培訓(xùn)欠缺。尤其針對農(nóng)民工的教育培訓(xùn)不到位，農(nóng)民工因缺乏必要的安全常識而導(dǎo)致的安全生產(chǎn)事故頻發(fā)。四是社會公共安全教育不完善。特別是對農(nóng)民、老年人、下崗失業(yè)人員、殘疾人等特殊群體的公共安全教育的針對性不強(qiáng)，效果也不是很好。五是公共安全教育與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不相協(xié)調(diào)。雖然我國在防災(zāi)、減災(zāi)的硬件上投入不斷加大，但作為減少災(zāi)害損失的最重要軟件之一的公共安全教育卻不盡如人意。公共安全教育的缺乏導(dǎo)致了許多災(zāi)害后果的加劇。

(二)公共安全事件的應(yīng)急預(yù)警機(jī)制不健全

目前，我國公共安全管理中，在預(yù)測預(yù)警、應(yīng)急決策和處置等運(yùn)行機(jī)制方面還存在一些問題。一是缺少統(tǒng)一規(guī)劃和要求的災(zāi)害信息管理系統(tǒng)。雖然有關(guān)部門建立了獨(dú)立的災(zāi)害信息管理系統(tǒng)，但由于缺少統(tǒng)一的規(guī)劃和要求，標(biāo)準(zhǔn)不一，格式各異，重復(fù)建設(shè)，自成體系，難以實(shí)現(xiàn)災(zāi)害信息和減災(zāi)資源的優(yōu)化配置和充分共享，難以對公共安全危機(jī)進(jìn)行全面的監(jiān)測預(yù)警。二是許多城市還沒有統(tǒng)一、權(quán)威的應(yīng)急中心。日常受理公眾報警求助的應(yīng)急中心有公安、醫(yī)療急救、森林防火、供電、供水、燃?xì)獾仁鄠€。這些中心大多是按照職能部門或行業(yè)來劃分的，無論是在管理主體、執(zhí)行主體還是服務(wù)內(nèi)容上都相對獨(dú)立，在公眾心目中也缺乏權(quán)威。三是有些應(yīng)急預(yù)案常常流于形式。雖然一些地方制定了突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案，但由于一些預(yù)案疏于演練和人員培訓(xùn)，甚至很多應(yīng)急預(yù)案是從其他地方或部門照抄照搬來的，基本上不符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，因此難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

(三)公共安全的行政管理體制不完善

新中國成立以后，我國逐步建立了門類相對齊全的按災(zāi)種劃分的災(zāi)害分類管理系統(tǒng)。但是，這種單災(zāi)種管理體制存在多頭管理、反應(yīng)遲緩、效能低下、資源浪費(fèi)等問題。一是缺乏應(yīng)急救援部門整體合力。我國的應(yīng)急救援隊伍基本上都是分災(zāi)種、分部門、分系統(tǒng)建立的，功能單一、力量分散、缺少統(tǒng)一規(guī)范、缺乏整體合力。二是組織管理“條塊”分割現(xiàn)象相對嚴(yán)重。我國公共安全管理的組織體系是以分領(lǐng)域、分部門管理為特征的，沿用“條塊”方式將突發(fā)公共事件管理交由有關(guān)職能部門去承擔(dān)，缺乏常設(shè)性、專門性、權(quán)威性的公共安全管理、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。三是缺少常設(shè)的應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。目前我國涉及災(zāi)害管理的部門多達(dá)十幾個，分別管理不同的災(zāi)害事故。這種管理機(jī)制專業(yè)性比較強(qiáng)，但各部門在應(yīng)急應(yīng)變方面還缺少協(xié)調(diào)機(jī)制，難以應(yīng)付災(zāi)害并發(fā)的問題。隨著公共安全事件的綜合性和跨地域性日趨明顯，危機(jī)處理中所涉及部門越來越多，僅僅依靠各級政府現(xiàn)有的部門設(shè)置，成立一個臨時性領(lǐng)導(dǎo)小組來協(xié)調(diào)相關(guān)部門的工作，已不能滿足現(xiàn)代化公共安全管理的需要。

(四)公共安全領(lǐng)域的法律法規(guī)不健全

法制建設(shè)是公共安全管理的基礎(chǔ)和保障。目前，我國公共安全法制建設(shè)方面雖然取得了很大成就，但也存在一些問題。一是有關(guān)部門公共安全責(zé)任界限不明確。這與公共安全法律不健全和分散的部門管理體制相關(guān)聯(lián)，并直接導(dǎo)致了在公共安全事件突發(fā)時的責(zé)任模糊。二是公共安全的立法適用范圍較窄、層次較低。比如，已經(jīng)制定的《戒嚴(yán)法》、《防洪法》、《消防法》、《安全生產(chǎn)法》、《防震減災(zāi)法》、《傳染病防治法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī)，均存在這樣的問題。三是一些公共安全領(lǐng)域尚缺乏必要的法律依據(jù)。目前我國在公共安全領(lǐng)域，還有一些重要法律法規(guī)沒有出臺。比如，《公共安全法》、《緊急狀態(tài)法》、《反恐怖法》等。四是現(xiàn)行法律法規(guī)對公共安全的級別認(rèn)定不到位。缺少關(guān)于確認(rèn)公共安全的國家標(biāo)準(zhǔn)，很難應(yīng)對大規(guī)模和情況復(fù)雜的公共安全事件。公共安全法制的公眾知曉度、認(rèn)同度較低以及社會心理等方面存在的問題，也是造成已有公共應(yīng)急法律法規(guī)不能充分發(fā)揮作用的重要原因。

(五)公共安全管理最大的難點(diǎn)是落實(shí)

當(dāng)前，在構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化公共安全體系的過程中，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究問題在一些地方、一些部門比較嚴(yán)重。一是存在權(quán)力不明、責(zé)任不清、追究不嚴(yán)的問題。有的公共安全法律法規(guī)因缺乏相應(yīng)的責(zé)任條款，一些執(zhí)法不力的行政部門尚有“不做又怎么樣”的潛意識。二是配套性的法律解釋不健全。我國的法律一般都制定得相對原則，需要配套性的法律解釋來完善。如果實(shí)施細(xì)則及相關(guān)的配套法規(guī)或規(guī)范性文件不能盡早出臺，必然會影響到法律的實(shí)施效果。三是公共安全法律法規(guī)執(zhí)行不到位、監(jiān)管存在漏洞。有的地方早就被發(fā)現(xiàn)存在公共安全隱患，執(zhí)法部門也曾提出停業(yè)整改，但當(dāng)?shù)卣膽B(tài)度卻模棱兩可，導(dǎo)致隱患單位帶險營業(yè);有些公共安全隱患因涉及復(fù)雜的利益關(guān)系，有的執(zhí)法部門甚至給隱患單位開綠燈，還有一些地方領(lǐng)導(dǎo)寧愿以犧牲安全為代價換取一時的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前存在涉及公共安全的行業(yè)整頓聲勢大、責(zé)任追究進(jìn)展慢的現(xiàn)象，容易讓公眾產(chǎn)生“風(fēng)聲過后一切照舊”的憂慮。如何以具體明晰的規(guī)則來確定管理人、直接責(zé)任人、監(jiān)督人的責(zé)任，是我國公共安全治理的關(guān)鍵。

(六)公共安全管理系統(tǒng)的技術(shù)含量偏低

目前我國絕大多數(shù)地方還沒有建立城鄉(xiāng)一體化的公共安全信息管理系統(tǒng)。這在很大程度上影響了監(jiān)測公共安全風(fēng)險、獲得有效信息、發(fā)布管理信息、采取應(yīng)對措施等工作的開展。一是信息搜集、傳送和處理機(jī)制不夠健全。這使得行政機(jī)關(guān)過分依賴行政系統(tǒng)內(nèi)部的信息搜集、傳送和處理機(jī)制。在這種情況下，有些基層組織很可能從自身利益出發(fā)對公共安全信息進(jìn)行取舍，進(jìn)而出現(xiàn)謊報、瞞報現(xiàn)象。二是經(jīng)驗決策往往占據(jù)主導(dǎo)地位。在決策上，許多地方和部門對運(yùn)籌學(xué)、對策學(xué)、規(guī)劃學(xué)、系統(tǒng)分析等決策技術(shù)和方法運(yùn)用不夠，一些決策還依靠“拍腦袋”、開“碰頭會”。公共安全管理的非專職化也使得決策和管理不能滿足公共安全特殊要求，難以進(jìn)行有效的管理。三是我國公共安全管理的標(biāo)準(zhǔn)化水平比較低。雖然防火、防震、食品安全、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域具有一定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但尚處于起步階段，還沒有制定統(tǒng)一的應(yīng)急救援標(biāo)準(zhǔn)。公共安全管理標(biāo)準(zhǔn)化水平較低甚至某些標(biāo)準(zhǔn)的缺失，很大程度上影響了公共安全應(yīng)急處理的效果。