社區(qū)應(yīng)急能力是防災(zāi)減災(zāi)能力的重要基礎(chǔ)，與防災(zāi)減災(zāi)能力強(qiáng)的國(guó)家相比，我國(guó)的社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)能力還比較弱，一次中等規(guī)模的自然災(zāi)害就會(huì)導(dǎo)致較大的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失。有鑒于此，太科園(新安街道)自2010年開(kāi)展安全社區(qū)創(chuàng)建以來(lái)，一直致力于社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)的探索和實(shí)踐，不僅力求建立起一個(gè)全面覆蓋社區(qū)各類(lèi)突發(fā)情況的應(yīng)急救援預(yù)案體系，更在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化，努力完善整個(gè)基層的應(yīng)急救援體系建設(shè)，從而將社區(qū)的應(yīng)急能力建設(shè)提升到一個(gè)新的層次。

1傳統(tǒng)的社區(qū)應(yīng)急模式局限性

新中國(guó)成立以后，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，黨和政府高度重視應(yīng)急管理工作。2003年7月，胡錦濤總書(shū)記和溫家寶總理在全國(guó)防治非典工作會(huì)議上，明確提出加快突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制建設(shè)，提高政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力。黨的十六屆三中、四中、五中、六中全會(huì)通過(guò)的《決定》，都把加強(qiáng)應(yīng)急管理工作，作為全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)、提高黨的執(zhí)政能力、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要任務(wù)，提出要求、作出部署。2007年11月1日，《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》開(kāi)始施行。經(jīng)過(guò)幾年的努力，已基本完成了對(duì)應(yīng)急管理工作在各個(gè)層面的安排和部署，應(yīng)急管理體系向各級(jí)政府和全社會(huì)延伸。然而在整個(gè)社會(huì)應(yīng)急管理體系蓬勃發(fā)展的同時(shí)，我們也必須正視當(dāng)前社區(qū)應(yīng)急體系中存在的問(wèn)題：

1.1在應(yīng)急理念上，重應(yīng)對(duì)而輕預(yù)防

對(duì)于頻頻發(fā)生的各類(lèi)自然和人為的突發(fā)事件，各級(jí)政府在實(shí)踐中的處置，側(cè)重于對(duì)突發(fā)事件發(fā)生后的應(yīng)對(duì)。表現(xiàn)出比較明顯的重視事件的應(yīng)對(duì)處理，輕視事件預(yù)防預(yù)警預(yù)控的特征。受到各級(jí)政府理念的影響，社區(qū)的應(yīng)急理念建設(shè)中也存在同樣的問(wèn)題。于是，每當(dāng)突發(fā)性事件發(fā)生的時(shí)候，社區(qū)往往是被動(dòng)的反應(yīng)，而不能主動(dòng)的出擊，更談不上主動(dòng)的預(yù)防。因此從一定程度上難以消除甚至遏制當(dāng)前頻發(fā)的各類(lèi)自然或人為突發(fā)性事件造成的損害，而只能是疲于應(yīng)付，經(jīng)常處在對(duì)突發(fā)性事件的應(yīng)急處置中。

1.2在應(yīng)急準(zhǔn)備上，重形式而輕內(nèi)容

近年來(lái)，我國(guó)應(yīng)急管理工作取得了一些進(jìn)展，社區(qū)內(nèi)各部門(mén)、各行業(yè)、各領(lǐng)域都有自己的應(yīng)急預(yù)案。很多社區(qū)的應(yīng)急預(yù)案還非常全面，大到洪水地震，小至雨雪阻道，幾乎無(wú)所不包，但是仔細(xì)研究一下這些應(yīng)急預(yù)案，卻發(fā)現(xiàn)其中往往存在著很多問(wèn)題：內(nèi)容制定上存在照抄照搬現(xiàn)象，不切實(shí)際;沒(méi)有考慮到最壞最困難的應(yīng)急情況;缺乏綜合協(xié)調(diào)和相互銜接;缺乏連貫性和標(biāo)準(zhǔn)化;有些要素不全，沒(méi)有及時(shí)修訂更新;缺少演練和實(shí)戰(zhàn)。一旦真的遇到突發(fā)性事件，應(yīng)急預(yù)案往往因?yàn)椴环峡陀^(guān)情形而行不通，或者因?yàn)槠綍r(shí)缺少有效的訓(xùn)練而執(zhí)行不力，給應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的工作造成很大困擾。

1.3在應(yīng)急主體上，重政府而輕社區(qū)

很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，社區(qū)、家庭等一直是災(zāi)害應(yīng)對(duì)的主體，而且具有解決問(wèn)題的能力，但是事實(shí)上，國(guó)家的減災(zāi)計(jì)劃很少探討社區(qū)所具有的解決問(wèn)題的能力。近年來(lái)，雖然社區(qū)在災(zāi)害管理中的作用重新受到評(píng)價(jià)，但是長(zhǎng)期以來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，受災(zāi)之后政府施與援助的觀(guān)念已經(jīng)深入人心，而且隨著時(shí)間的流逝，社會(huì)對(duì)政府施加援助的期待不斷增長(zhǎng)，“救災(zāi)靠政府”的思維慣性依然在很大程度上存在著;而與此同時(shí)，為了方便管理，統(tǒng)一行動(dòng)，政府中也有意無(wú)意存在著忽視社區(qū)救災(zāi)自治能力建設(shè)的傾向，這些情況都阻礙了社區(qū)自助救災(zāi)的發(fā)展。

1.4在應(yīng)急隊(duì)伍上，重使用而輕管理

當(dāng)遇到各類(lèi)突發(fā)事件的時(shí)候，地方政府和各個(gè)社區(qū)往往要借助武警、特勤等部門(mén)的力量，臨時(shí)拼湊人員組建應(yīng)急救災(zāi)隊(duì)伍，來(lái)應(yīng)對(duì)面臨的問(wèn)題。但是隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，現(xiàn)代社會(huì)面臨的突發(fā)事件情況越來(lái)越復(fù)雜，不僅突發(fā)事件的范圍廣，而且內(nèi)容參差交錯(cuò)，臨時(shí)建立的應(yīng)急救援隊(duì)伍，在實(shí)踐中暴露出越來(lái)越多的問(wèn)題，缺少實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)和缺少專(zhuān)業(yè)技能等缺陷，在真正的應(yīng)急行動(dòng)中都可能造成不良的后果。因此，在街道或者社區(qū)的層面上，缺少一些長(zhǎng)期管理，定期訓(xùn)練，有著專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)的應(yīng)急救援分隊(duì)這一狀況，嚴(yán)重制約了社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)的發(fā)展，使得應(yīng)急工作開(kāi)展時(shí)有捉襟見(jiàn)肘的感覺(jué)。

1.5在應(yīng)急模式上，重程序而輕效率

災(zāi)情就是命令，時(shí)間就是生命，速度決定勝負(fù)。搶險(xiǎn)救災(zāi)行動(dòng)有時(shí)間緊、任務(wù)重、頭緒多，相互協(xié)調(diào)配合難度大等特點(diǎn)。而傳統(tǒng)的應(yīng)急工作往往采取逐次進(jìn)行、按級(jí)組織的方式，不僅平行部門(mén)之間的協(xié)調(diào)工作需要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力，而且指揮程序和工作環(huán)節(jié)又相對(duì)較多，往往一個(gè)命令從上到下傳遞完成需要經(jīng)過(guò)三、四層，真正等到命令到達(dá)社區(qū)去執(zhí)行的時(shí)候，往往已經(jīng)耽誤了最佳時(shí)機(jī)。這也大大削弱了社區(qū)貼近居民群眾，擁有較強(qiáng)隨機(jī)應(yīng)變能力的優(yōu)點(diǎn)，使得整個(gè)應(yīng)急救援體系的效率不盡如人意。

2太科園(新安街道)社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)的探索與實(shí)踐

2.1信息共享，著重預(yù)防

以全國(guó)安全社區(qū)的創(chuàng)建工作為契機(jī)，太科園(新安街道)在社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)中堅(jiān)持“信息共享，著重預(yù)防”的方針。除了要求各個(gè)社區(qū)編寫(xiě)應(yīng)急預(yù)案來(lái)進(jìn)行突發(fā)事件預(yù)防外，針對(duì)新安地區(qū)每年都有的一定數(shù)量的洪澇、雨雪、臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害突發(fā)事件，街道一方面把災(zāi)害的監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)警放到十分突出的位置，密切注意氣象部門(mén)對(duì)于天氣狀況，尤其是災(zāi)害性天氣情況的報(bào)告，另一方面高度重視面向轄區(qū)內(nèi)所有社區(qū)，包括社區(qū)弱勢(shì)群體的預(yù)警信息發(fā)布和共享，平均每年向各社區(qū)發(fā)布各類(lèi)氣候預(yù)警和應(yīng)急提示信息二十余條。這些信息通過(guò)政府內(nèi)部網(wǎng)站發(fā)到各個(gè)社區(qū)，再由各個(gè)社區(qū)的安全員負(fù)責(zé)傳遞，第一時(shí)間告知區(qū)域內(nèi)居民，及時(shí)準(zhǔn)確地提醒各社區(qū)的居民群眾做好預(yù)防應(yīng)對(duì)工作。通過(guò)這些預(yù)警提示的手段，近幾年來(lái)街道范圍內(nèi)發(fā)生的幾起中等規(guī)模的氣象異常情況，各個(gè)社區(qū)都及時(shí)得到消息，及時(shí)進(jìn)行預(yù)備部署，沒(méi)有造成任何的人員傷亡，財(cái)產(chǎn)損失方面相比過(guò)去也減少了很多。

2.2預(yù)案全面，更重效果

太科園(新安街道)轄區(qū)內(nèi)的各社區(qū)、社區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位、學(xué)校等都制訂了切合本身實(shí)際的應(yīng)急預(yù)案，形成預(yù)防和減輕自然災(zāi)害有條不紊、有備無(wú)患的局面。應(yīng)急預(yù)案的種類(lèi)覆蓋了轄區(qū)內(nèi)所有常見(jiàn)的突發(fā)事件，每隔一年時(shí)間會(huì)進(jìn)行一次相應(yīng)的更新完善，并且當(dāng)社會(huì)發(fā)展使得安全形式有所變化，又有新的安全應(yīng)急熱點(diǎn)出現(xiàn)的時(shí)候，還會(huì)不定期地及時(shí)增加安全預(yù)案。在制定完成之后，這些預(yù)案也并未被束之高閣。對(duì)于小學(xué)中學(xué)等重點(diǎn)場(chǎng)所，街道聯(lián)合社區(qū)，每年都組織進(jìn)行安全預(yù)案的培訓(xùn)和演練，對(duì)于其他的社區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位和居民小區(qū)，街道也將權(quán)力下放，充分發(fā)揮社區(qū)的自治功能，要求其根據(jù)自身的情況自行組織相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案演練。通過(guò)應(yīng)急預(yù)案的演練，各個(gè)社區(qū)的居民群眾、災(zāi)害管理人員熟練掌握預(yù)案，并在實(shí)踐中不斷完善預(yù)案，增強(qiáng)了預(yù)案效果。

2.3規(guī)劃重點(diǎn)，強(qiáng)化基層

太科園(新安街道)在創(chuàng)建全國(guó)安全社區(qū)的過(guò)程中，重點(diǎn)規(guī)劃，根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模和自然災(zāi)害發(fā)生的規(guī)律，確定重點(diǎn)防災(zāi)項(xiàng)目和重點(diǎn)防災(zāi)社區(qū)，增強(qiáng)預(yù)計(jì)將受到重災(zāi)的項(xiàng)目和社區(qū)的應(yīng)急能力建設(shè)。街道還強(qiáng)化基層，重點(diǎn)對(duì)社區(qū)的應(yīng)急能力進(jìn)行重建提升，在政府履行責(zé)任的同時(shí)，把社區(qū)自治體作為應(yīng)急防災(zāi)的重要參與者，在每個(gè)社區(qū)都建立起了安全員隊(duì)伍，還根據(jù)社區(qū)的不同情況和可能面臨的不同類(lèi)型突發(fā)威脅，分別建設(shè)了應(yīng)急避難場(chǎng)所，配備了如滅火器、消防帽、鏟子等能夠長(zhǎng)期存放的應(yīng)急物資，對(duì)于食物和發(fā)電機(jī)之類(lèi)不適合長(zhǎng)期存放的應(yīng)急物資，街道采用與超市或廠(chǎng)家簽訂協(xié)議的方式，保障在發(fā)生突發(fā)事件的時(shí)候，優(yōu)先保障社區(qū)應(yīng)急供應(yīng)，從而大大加強(qiáng)了社區(qū)在第一時(shí)間進(jìn)行自主應(yīng)急的能力。

2.4專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，長(zhǎng)效管理

為了應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的各類(lèi)突發(fā)事件，街道將政府力量與社區(qū)力量融為一體，建立了兩支人員相對(duì)固定，由政府進(jìn)行長(zhǎng)效管理的應(yīng)急救援隊(duì)伍。其中一支隊(duì)伍是街道的綜合應(yīng)急救援小隊(duì)，由街道的特勤中隊(duì)和各社區(qū)的安全員中抽調(diào)精干隊(duì)員組成，配備好常用的應(yīng)急救援器材，平時(shí)每季度進(jìn)行一至兩次應(yīng)急救援能力和隊(duì)伍配合能力的訓(xùn)練。發(fā)生突發(fā)事件后，綜合應(yīng)急隊(duì)伍立即集結(jié)到位，充分利用各社區(qū)安全員對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r的熟悉和特勤隊(duì)員的過(guò)硬戰(zhàn)斗力，按基層應(yīng)急管理預(yù)案開(kāi)展應(yīng)急處置工作。另外，太科園(新安街道)地區(qū)瀕臨太湖，河網(wǎng)水流密布，各類(lèi)水上安全事件年年都有發(fā)生。街道針對(duì)以往臨時(shí)拼湊救援隊(duì)伍，水上救援專(zhuān)業(yè)能力不夠的缺陷，建立了一支主要由當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)內(nèi)漁民組成的水上應(yīng)急救援隊(duì)伍，利用漁民對(duì)于當(dāng)?shù)厮榈氖煜ず瓦^(guò)硬的水上作業(yè)本領(lǐng)，徹底解決了以往水上作業(yè)專(zhuān)業(yè)能力欠缺的弱點(diǎn)。街道在盡量利用現(xiàn)有船只的基礎(chǔ)上，還出資為水上應(yīng)急救援隊(duì)伍增配了部分用于應(yīng)急救援的新船只，同時(shí)保證應(yīng)急救援隊(duì)伍人手一套水上救生裝備，從硬件設(shè)施上充分保障了水上應(yīng)急救援隊(duì)伍的應(yīng)急能力。

2.5效率優(yōu)先，靈活應(yīng)變

在長(zhǎng)期的應(yīng)急能力建設(shè)和應(yīng)急救援實(shí)踐中，太科園(新安街道)在社區(qū)層面上建立起了一整套比較完整靈活的應(yīng)急救災(zāi)程序。一旦社區(qū)內(nèi)發(fā)生自然或者人為的突發(fā)事件，一方面由社區(qū)派人及時(shí)了解情況向街道報(bào)告，另一方面充分發(fā)揮社區(qū)貼近群眾，反應(yīng)靈敏的特點(diǎn)，由社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和安全員第一時(shí)間趕到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行靈活處理，對(duì)于一些不嚴(yán)重的突發(fā)情況，盡量以最快的速度，在問(wèn)題沒(méi)有擴(kuò)大前進(jìn)行解決。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐，太科園(新安街道)明確將“效率優(yōu)先”作為應(yīng)急救援的第一原則，在多次實(shí)踐中不斷改革和簡(jiǎn)化指揮程序、明確指揮環(huán)節(jié)、減少工作環(huán)節(jié)。在搶險(xiǎn)救災(zāi)行動(dòng)中做到打破常規(guī)，能在社區(qū)層面解決的不到街道層面解決，能直接指揮的不逐級(jí)指揮，能當(dāng)面部署的不間接部署，能電話(huà)、對(duì)講機(jī)指揮的不采用文書(shū)下達(dá)，一切以提高應(yīng)急指揮效率為前提，大大提升了街道的應(yīng)急能力。